Πέμπτη, 25 Οκτωβρίου 2012

Οικονομική βιωσιμότητα των ΟΤΑ α' βαθμού, Οικονομική αυτοτέλεια και Κατανομή δημοσίων πόρων

#ΠΑΠΑΔΑΝΙΗΛ ΒΑΣΙΛΙΚΗ.
Τμήμα Μηχανικών Χωροταξίας, Πολεοδομίας και Περιφερειακής Ανάπτυξης
Πανεπιστήμιο Θεσσαλίας
#ΓΕΩΡΓΙΟΣ ΠΕΤΡΑΚΟΣ.
Τμήμα Μηχανικών Χωροταξίας, Πολεοδομίας και Περιφερειακής Ανάπτυξης
Πανεπιστήμιο Θεσσαλίας

Η εισήγηση παρουσιάζει τα αποτελέσματα έρευνας που βασίζεται κυρίως στα στατιστικά στοιχεία του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους, της Εθνικής Στατιστικής Υπηρεσίας που καταθέτουν οι ΟΤΑ α "βαθμού και την ανάλυση των Προϋπολογισμών και Απολογισμών του Κράτους της τελευταίας δεκαετίας (1999 - 2010), αλλά και τις εγκυκλίους και τις διατάξεις του Υπουργείου Οικονομίας και Οικονομικών. Η εργασία μελετά την κατανομή των Δημοσίων Δαπανών στις τέσσερις βαθμίδες διοίκησης στην Ελλάδα: κεντρική διοίκηση, περιφέρειες, νομαρχίες, δήμοι, τις πηγές των εσόδων των ΟΤΑ α' βαθμού αλλά και τον τρόπο με τον οποίο αυτοί χρησιμοποιούν τα έσοδά τους και τέλος προσδιορίζει τους δείκτες βιώσιμης οικονομικής ανάπτυξης των ΟΤΑ α' βαθμού. Σκοπός είναι να διερευνηθούν οι οικονομικές διαστάσεις της αποκέντρωσης και της τοπικής αυτοδιοίκησης στην πράξη, η καλύτερη κατανόηση του ρόλου του κράτους στην οικονομική και περιφερειακή ανάπτυξη μέσω των δημοσίων δαπανών και της φορολογίας, έτσι ώστε να επιτευχθεί η τοπική ανάπτυξη και βιωσιμότητα, μετατρέποντας την σε μοχλό ανάπτυξης ολόκληρης της χώρας.

Το βιώσιμο στοιχείο θα πρέπει να αναβαθμίζεται και να προσαρμόζεται συνεχώς στα νέα δεδομένα της παγκοσμιοποίησης, τόσο στις διαχειριστικές όσο και στις πληροφοριακές ανάγκες του κάθε Δήμου. Ο Δήμος θα πρέπει να βασίζεται στην ανάπτυξη των δικών του πολιτικών, αναπτυξιακών μέσων και δράσεων, στην επιβολή τελών και φόρων (Place - based policies regions), έτσι ώστε να αποκτήσει οικονομική αυτοτέλεια και αυτοδυναμία.

1. Εισαγωγή
Η παρούσα εργασία στα πλαίσια του Διοικητικού Εκσυγχρονισμού και της Οικονομικής αυτοτέλειας των Δήμων της χώρας, οδηγεί σε σημαντικά συμπεράσματα:
Είναι εύκολη η αποκάλυψη των κύριων χαρακτηριστικών του "Ιδανικού Δήμου '' με βάση τις ελληνικές και τις ευρωπαϊκές εμπειρίες.
Είναι εύκολη η περιγραφή και παρουσίαση ενός μοντέλου Δήμου του μέλλοντος με βάση αυτά τα χαρακτηριστικά και άλλα στοιχεία που είναι διαθέσιμα.
Είναι δύσκολη όμως η απόκτηση σύγχρονων χαρακτηριστικών απ' τους Δήμους της χώρας, γιατί η ελληνική ΤΑ έχει ιδιαιτερότητες οι οποίες δεν λαμβάνονται υπ' όψει στο σχεδιασμό και την υλοποίηση των δημοσίων πολιτικών. Ιδιαιτέρως μάλιστα όταν αυτά τα χαρακτηριστικά τελικώς συνδέονται με το περιεχόμενο και την ποιότητα των υπηρεσιών προς τους πολίτες και τις τοπικές κοινωνίες.
Είναι ακόμα δυσκολότερη η εφαρμογή ενός δεσμευτικού προγράμματος μετασχηματισμού των σημερινών Δήμων γιατί η χώρα μας παρουσιάζει μεγάλη υστέρηση στην πραγματοποίηση ουσιαστικών αλλαγών και μεταρρυθμίσεων στα μεγάλα πολιτικά, οικονομικά και κοινωνικά ζητήματα.

Για τους παραπάνω λόγους στην παρούσα εργασία επιχειρείται, όχι τόσο η περιγραφή ενός εξιδανικευμένου μοντέλου Δήμου του μέλλοντος, αλλά η περιγραφή μιας διαδρομής και μιας πορείας μετασχηματισμού, που περιέχει εικόνες και στοιχεία τα οποία απουσιάζουν πολλές φορές από τους σημερινούς Δήμους. Με ταυτόχρονη αποκάλυψη των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών που έχουν σημασία για τον κάθε Δήμο της χώρας, μπορεί να οδηγήσει σε μια διεύρυνση και σε άλλα παραπλήσια θέματα που σχετίζονται με την εισαγωγή διαδικασιών διοικητικού εκσυγχρονισμού και μεθόδων ανάλυσης και προγραμματισμού.

Η διεύρυνση αυτή είναι πρωτίστως ευθύνη και καθήκον της ηγεσίας των Δήμων και των συλλογικών τους οργάνων. Η εισαγωγή της σύγχρονης γνώσης και της σύγχρονης διακυβέρνησης είναι δύο στοιχεία τα οποία οι ηγεσίες των Δήμων πρέπει να φροντίσουν με πάθος και ενδιαφέρον. Η ικανότητα των Δήμων να μάθουν να μαθαίνουν και να αυτοοργανώνονται μπορεί σε κάποιο σημείο να συναντηθούν με τις πρωτοβουλίες της πολιτείας που δρα συνήθως με καθυστέρηση και γενικούς τρόπους. Και τα δύο μαζί θα μπορούσαν να συναντήσουν τις επιθυμίες και τις προσδοκίες των πολιτών.

2 .Θεωρητικό πλαίσιο

Το θέμα της οργάνωσης της δημόσιας διοίκησης και ο διαχωρισμός της στα διάφορα επίπεδα διοίκησης, τη διοικητική αποκέντρωση και την τοπική αυτοδιοίκηση, έχει απασχολήσει πολύ συχνά τη διεθνή βιβλιογραφία (Litvack and Seddom,1999 & Litvack, Almand and Bird, 1998). Όταν μιλάμε για διαχωρισμό της δημόσιας διοίκησης σε επιμέρους διοικητικά επίπεδα, εννοούμε τη διοικητική αποκέντρωση και την τοπική αυτοδιοίκηση. Τα συστήματα δημόσιας οργάνωσης διαφέρουν από χώρα σε χώρα, αλλά και μέσα σε κάθε χώρα υπάρχει διαφορετικότητα διαχρονική. Τα συστήματα που εφαρμόζονται κυρίως διεθνώς αλλά και στη χώρα μας είναι το συγκεντρωτικό, το αποκεντρωτικό και η αυτοδιοίκηση. Η διαφορά μεταξύ της αποκέντρωσης και της αυτοδιοίκησης είναι ο βαθμός εξάρτησής τους από τα κεντρικά όργανα (Ψυχάρης - Σιμάτου, 2003).

Η Τοπική Αυτοδιοίκηση είναι μία μορφή οργάνωσης, ένας θεσμός διοικητικός και πολιτικός. Με το ρόλο της αυτό προγραμματίζει δράσεις, στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων της, με κύριο στόχο την ικανοποίηση των ενδιαφερόντων και την κάλυψη των αναγκών των πολιτών για την οικονομική, κοινωνική, πολιτιστική και πολιτισμική ανάπτυξη (Τριανταφυλλοπούλου Αθ.,2006).
Ουσιαστική Τοπική Αυτοδιοίκηση, υπάρχει όταν η διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια και βιωσιμότητα, η σύνταξη μελετών, η εκτέλεση έργων, ο χωροταξικός σχεδιασμός, καθώς η παροχή σημαντικών υπηρεσιών στους πολίτες πραγματοποιείται με τον αποκλειστικό έλεγχο του Δήμου. Η Τοπική Αυτοδιοίκηση έχει τη δυνατότητα και την υποχρέωση να κατευθύνει το πρόγραμμα δράσης της, έτσι ώστε να ενισχύεται η ανάπτυξη της τοπικής οικονομίας.

Η οργανωτική αναδιάρθρωση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης αποτελεί αναμφισβήτητα ένα ώριμο θεσμικό αίτημα, με πολλές παραμέτρους και προεκτάσεις. Πρώτον γιατί αποτελεί προϋπόθεση και ταυτόχρονα αφετηρία για να επιχειρηθούν δραστικές αλλαγές στην δομή και την λειτουργία της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, προκειμένου να μπορέσει να ανταποκριθεί στις προκλήσεις της νέας εποχής, αλλά και γιατί βρίσκεται στο επίκεντρο μιας ευρύτερης αναδιάταξης του εθνικού κράτους, το οποίο οφείλει να ανανεώσει το θεσμικό του πλαίσιο και τη διοικητική του ικανότητα, για να μπορέσει να αντιμετωπίσει τις προκλήσεις αλλά και τους κινδύνους που προκύπτουν από τα νέα διεθνή δεδομένα, που κυριαρχούνται από το φαινόμενο της παγκοσμιοποίησης και από τις προσπάθειες δημιουργίας υπερεθνικών θεσμών και διαδικασιών στα πλαίσια της ευρωπαϊκής ενοποίησης.

Η έλλειψη συγκεκριμένης στρατηγικής οφείλεται σε μεγάλο βαθμό στην ανυπαρξία πληροφοριών για την οικονομική οργάνωση των πόλεων, τις παραγωγικές τους εξειδικεύσεις, το επίπεδο ανάπτυξης τους και το επίπεδο του κοινωνικού και οικονομικού τους εξοπλισμού (Πετράκος και Οικονόμου, 1999, Παυλέας και Πετράκος 2005)

Στόχος είναι η οργανωτική αναδιάρθρωση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης να μην αντιμετωπισθεί αποσπασματικά και αποκομμένα από τον γενικό προβληματισμό για τον ριζικό μετασχηματισμό του πολιτικού και διοικητικού μας, αλλά να μελετηθεί από ένα ευρύτερο πρίσμα. Και αυτό γιατί μια προσεκτική και αποτελεσματική αποκέντρωση πόρων, αρμοδιοτήτων και αναπτυξιακών σχεδιασμών σε αναβαθμισμένους ΟΤΑ με έμφαση στις αρχές της εγγύτητας προς τον πολίτη και της δημοκρατικής νομιμοποίησης των αποφάσεων αλλά και λαμβάνοντας υπόψη τις ιδιαιτερότητες των μεγάλων πολεοδομικών συγκροτημάτων και των νησιών- αποτελεί, ταυτόχρονα, μια από τις σημαντικότερες άμυνες του εθνικού κράτους απέναντι στην συρρίκνωση της εθνικής κυριαρχίας.
Η σχέση της κεντρικής διοίκησης και της Τοπικής Αυτοδιοίκησης πρέπει να είναι αμφίδρομη και θα πρέπει συνεχώς να αναθεωρείται και να προσαρμόζεται στις νέες απαιτήσεις και ανάγκες (Τάτσος Ν., 2004).
Μια πετυχημένη και προγραμματισμένη λειτουργία των ΟΤΑ πρέπει να προϋποθέτει επιτελική διοίκηση έτσι ώστε να επιτυγχάνονται οικονομίες κλίμακας και να αποφεύγονται ή να μειώνονται οι άστοχες και μη λειτουργικές δαπάνες (Πετράκος Γ.- Ψυχάρης Γ., 2004).

Σκόπος είναι να διερευνηθούν οι οικονομικές διαστάσεις της αποκέντρωσης και της τοπικής αυτοδιοίκησης στην πράξη, έτσι ώστε να εντοπισθούν οι βασικές αδυναμίες, οι ελλείψεις και τα προβλήματα, που εμποδίζουν την περαιτέρω τοπική ανάπτυξη και βιωσιμότητα, για να μπορέσουν έτσι να προταθούν πολιτικές ενίσχυσης της, μετατρέποντας την σε μοχλό ανάπτυξης ολόκληρης της χώρας.
Θα πρέπει να γίνει μία σύνδεση μεταξύ των επιστημονικών συμπερασμάτων που προκύπτουν για τη συμβολή της Τ.Α. στην άσκηση της σύγχρονης κοινωνικής πολιτικής και τα πραγματικά συμπεράσματα σχετικά με τον σχεδιασμό, την οργάνωση, την υλοποίηση, την αξιολόγηση και τη συνέχεια των δρώμενων κοινωνικής πολιτικής, έτσι ώστε να επιτευχθεί μία σωστή και ολοκληρωμένη κοινωνική ανάπτυξη.
Οι λέξεις κλειδιά που θα πρέπει να χαρακτηρίζουν τις μελλοντικές προσπάθειες εκσυγχρονισμού των ΟΤΑ είναι: ολοκλήρωση, σύνθεση, ενοποίηση, συμβατότητα, διαλειτουργικότητα, συνέργεια, συντονισμός και ευθυγράμμιση.

3.Αποκέντρωση και τοπική αυτοδιοίκηση
Η μεταρρύθμιση της ΤΑ φαίνεται πως είναι διαφορετική από όλες τις άλλες. Αν και αυτό είναι πολύ σχετικό γιατί όλοι οι επιμέρους χώροι όπου επιχειρούνται μεταρρυθμίσεις έχουν ιδιαιτερότητες και διεκδικούν μοναδικότητα, φαίνεται ότι η ΤΑ έχει πράγματι "συστημικές" και ενδογενείς καταβολές, επιρροές και διασυνδέσεις πολλαπλού τύπου, που θα μπορούσαν να την κατατάξουν σε μια ειδική κατηγορία. Αυτός είναι ο κύριος λόγος ο οποίος επιβάλλει να αναλύσουμε την υφισταμένη κατάσταση και να αναφερθούμε στις ιδιαιτερότητες που έχει ο συγκεκριμένος χώρος στην ΤΑ πριν προχωρήσουμε σε προτάσεις για μεταρρυθμίσεις. Η οργάνωση των δήμων είναι ένα «σύστημα»
Το οποίο εμπεριέχει το σύνολο του πληθυσμού της χώρας, προσφέρει υπηρεσίες και αναπτύσσει δράσεις για όλους τους πολίτες με πολύ μεγάλη ποικιλία, εύρος, εξειδίκευση και σημαντικό οικονομικό κόστος.
Το οποίο περιλαμβάνει πληθώρα νόμων και κανονισμών που ορίζουν το πεδίο δράσης της ΤΑ, τους νομικούς και θεσμικούς περιορισμούς, αξιοποίηση ανθρώπων πόρων, μέσων, υλικών αγαθών, ιδεών και καινοτομίας.
Διαχείρισης αναμονών και προσδοκιών του πληθυσμού των τοπικών κοινωνιών .
Διαχείρισης σχέσεων με τους τοπικούς πληθυσμούς, την πολιτεία, τις επιχειρήσεις, τους προμηθευτές και τους πάσης φύσεως συνεργάτες.
Διαχείρισης σχέσεων με τον εξωτερικό κόσμο και την παγκοσμιοποίηση.
Εξυπηρέτησης των πολιτών σε θεμελιώδη ζητήματα της καθημερινής τους ζωής .

4. Μεθοδολογικό πλαίσιο
Για να μπορέσουμε να παρακολουθήσουμε την εξέλιξη της τοπικής αυτοδιοίκησης στην Ελλάδα μέχρι σήμερα ακολουθήσαμε την μέθοδο της έρευνας και ανάλυσης στοιχείων έτσι όπως περιγράφουμε παρακάτω. Πραγματοποιήθηκε μία πρώτη έρευνα σε στοιχεία του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους, στους Προϋπολογισμούς και Απολογισμούς του Κράτους της τελευταίας δεκαετίας (1999 - 2009), την ΕΣΥΕ αλλά και τις εγκυκλίους και τις διατάξεις του Υπουργείου Οικονομίας και Οικονομικών σχετικά με την κατανομή των Δημοσίων δαπανών στις τέσσερις βαθμίδες διοίκησης στην Ελλάδα: κεντρική διοίκηση, περιφέρειες, νομαρχίες, δήμοι. Χρησιμοποιείται η χρονική αυτή περίοδος διότι το 1999 έγινε η συνένωση των ΟΤΑ με το πρόγραμμα Ι.Καποδίστριας και άρχισε μία νέα περίοδος για την ελληνική περιφέρεια, αφού απέκτησε νέα χωροτακτική μορφή και περισσότερες αρμοδιότητες και νέες προοπτικές. Οι κατανομές στις τέσσερις βαθμίδες διοίκησης, έρευνα από «πάνω προς τα κάτω» για τη δεκαετία 1999-2008. Μετά ακολούθησε σε δεύτερο επίπεδο, η επεξεργασία των στατιστικών στοιχείων που πήραμε από το Γενικό Λογιστήριο του Κράτους και από την ΕΣΥΕ, όπου οι δήμοι είναι υποχρεωμένοι να καταθέτουν στατιστικά δελτία αποτυπώνοντας τα οικονομικά τους στοιχεία. και επιχειρείται έτσι μία έρευνα από τα «κάτω προς τα πάνω».

5. Αποτελέσματα έρευνας

Από την πρώτη έρευνα στην ανάλυση από «πάνω προς τα κάτω» προέκυψαν τα ακόλουθα:




Από τον παραπάνω πίνακα και γράφημα προκύπτει φανερά ότι υπάρχει πολύ μεγάλη ανισότητα ανάμεσα στις κατανομές που πραγματοποιούνται στην κεντρική διοίκηση και στις περιφέρειες, στις νομαρχίες και στους δήμους. Πρέπει να επισημανθεί ότι η κατανομή των δαπανών του κρατικού προϋπολογισμού διακρίνεται σε πιστώσεις του τακτικού προϋπολογισμού που προορίζονται για την κάλυψη λειτουργικών δαπανών των Υπουργείων του Κράτους (κεντρική διοίκηση) και των περιφερειών, των νομαρχιών και των δήμων και σε πιστώσεις από το Πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων που αφορούν δαπάνες που προορίζονται για έργα και επενδυτικούς σκοπούς, οι οποίες καλύπτονται από εθνικούς πόρους και από χρηματοδοτήσεις από την Ε.Ε.. Η κατανομή των δαπανών του κρατικού προϋπολογισμού γίνεται βάσει των νόμων και διαταγμάτων που ισχύουν, αλλά και ανάλογα με τις προθέσεις της κάθε κυβέρνησης, των πολιτικών που ακολουθεί, των προτεραιοτήτων που θέτει. Γι αυτό υπάρχουν κάποιες διακυμάνσεις και διαφορές ανάμεσα στα έτη. Πάντως η ουσία είναι ότι η απόκλιση ανάμεσα στην κεντρική διοίκηση και την περιφερειακή γενικά διοίκηση είναι τεράστια, αφού μόλις το 8% με 10% του κρατικού προϋπολογισμού αποδίδεται στην ελληνική περιφέρεια για την ανάπτυξή της και την λεγόμενη αποκέντρωση του Κράτους.
Επίσης είναι εμφανές πως το μεγαλύτερο βάρος της περιφερειακής αυτοδιοίκησης πέφτει στους δήμους και στις περιφέρειες, που εμφανίζονται αρκετά ενισχυμένοι, και πολύ λιγότερο στις νομαρχίες.

Αυτό βέβαια δείχνει πως δρομολογήθηκε η μεταρρύθμιση του δεύτερου βαθμού της τοπικής αυτοδιοίκησης, και μέσω αυτής της μεταρρύθμιση ολόκληρου του διοικητικού συστήματος της χώρας, προς την κατεύθυνση των ευρωπαϊκών και διεθνή δεδομένων.
Θα πρέπει να διευκρινιστεί ότι η κατανομή των δαπανών του κρατικού προϋπολογισμού στις περιφέρεις γίνεται κατευθείαν από την κεντρική διοίκηση, ενώ για τις νομαρχίες και τους δήμους οι πιστώσεις δίνονται στο Υπουργείο Εσωτερικών και από εκεί κατανέμονται.
Μετά την επεξεργασία των στατιστικών στοιχείων που πήραμε από το Γενικό Λογιστήριο του Κράτους και από την ΕΣΥΕ προέκυψαν τα παρακάτω συμπεράσματα που προκύπτουν μετά τη σύνταξη των πινάκων που προέκυψαν από τα στοιχεία από το Γενικό Λογιστήριο του Κράτους και από την ΕΣΥΕ και αναφέρονται σε έρευνα από τα «κάτω προς τα πάνω» και είναι τα εξής:




1. 63 δήμοι από τους 912 συνολικά, δηλαδή το 14,50% δεν έχουν υποβάλλει ποτέ οικονομικά στοιχεία στο Γενικό Λογιστήριο του Κράτους.
2. 61 κοινότητες από τις 119 συνολικά, δηλαδή το 60%, δεν έχουν υποβάλλει ποτέ οικονομικά στοιχεία στο Γενικό Λογιστήριο του Κράτους.
3. 369 Δήμοι από αυτούς που έχουν υποβάλλει οικονομικά στοιχεία δεν έχουν πάρει καθόλου και ποτέ χρήματα - επιχορηγήσεις από προγράμματα της Ε.Ε.
4. Τα έσοδα από τον τακτικό προϋπολογισμό για την ίδια δεκαετία συνολικά ανέρχεται στο ποσό των 10.603.557,94 χιλιάδων ευρώ, τα οποία θα πρέπει τουλάχιστον να καλύπτουν τα έξοδα μισθοδοσίας τα οποία ανέρχονται στο ποσό των 10.189.236,59 χιλιάδων ευρώ.
5. Από το Πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων για τη δεκαετία 1998-2008 οι ΟΤΑ α' βαθμού έχουν εισπράξει το ποσό των 8.141.084,20 χιλιάδων ευρώ και από την Ε.Ε. το ποσό των 656.099,59 χιλιάδων ευρώ τα οποία προορίζονται για επενδύσεις, δηλαδή το σύνολο χρημάτων για επενδυτικούς σκοπούς ανέρχεται στο ποσό των 8.797.183,80 χιλιάδων ευρώ ενώ έχουν δαπανήσει για έργα, για το ίδιο χρονικό διάστημα το ποσό των 7.581.251,89 χιλιάδων ευρώ.
6. Τα έσοδα των ΟΤΑ από ιδίους πόρους ανέρχονται συνολικά στο ποσό των 19.897.602,46 χιλιάδων ευρώ για τη δεκαετία 1998-2008 και τα οποία πρέπει να καλύπτουν το λειτουργικό κόστος των ΟΤΑ, είναι έσοδα από τις ανταποδοτικές υπηρεσίες και άλλα έσοδα όπως φόρους, πρόστιμα, παράβολα.
7. Το ποσοστό των εσόδων από ιδίους πόρους σε σχέση με τα συνολικά έσοδα των ΟΤΑ (για το σύνολο των ΟΤΑ) ανέρχεται στο 51%, ενώ μόλις σε 234 ΟΤΑ τα έσοδα από ιδίους πόρους σε σχέση με τα συνολικά τους έσοδα είναι πάνω από 50%. Το γεγονός αυτό δείχνει το πόσο εξαρτημένοι είναι οι ΟΤΑ στην Ελλάδα από την κεντρική διοίκηση. Δεν είναι καθόλου αυτοδύναμοι και ανεξάρτητοι οικονομικά. Και κάνοντας συσχέτιση με την προηγούμενη ανάλυση την «από πάνω προς τα κάτω», από όπου προκύπτει το μικρό ποσοστό που δίνεται στους ΟΤΑ α' και β' βαθμού από τον κεντρικό τακτικό προϋπολογισμό και από το Πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων, μπορούμε αμέσως να καταλάβουμε τη δύσκολη και δυσχερή οικονομική θέση που βρίσκονται οι ΟΤΑ στην Ελλάδα.
8. Τα έξοδα για λειτουργικές δαπάνες, δηλαδή το λειτουργικό κόστος των ΟΤΑ, συμπεριλαμβανομένων και των ανταποδοτικών υπηρεσιών, που έχουν πραγματοποιηθεί από τους ΟΤΑ συνολικά και για τη δεκαετία που μελετούμε, ανέρχονται στο ποσό των 15.252.941,68 χιλιάδες ευρώ και τα οποία καλύπτονται κυρίως από τα έσοδα από ιδίους πόρους και τα οποία ανέρχονται αντίστοιχα στο ποσό των 19.897.602,47 χιλιάδες ευρώ.
9. Από τα συνολικά έξοδα των ΟΤΑ α' βαθμού για τη δεκαετία 1998-2008, το 30% αποτελεί έξοδα μισθοδοσίας προσωπικού, το 44% λειτουργικές δαπάνες, το 22% επενδύσεις, ενώ το 4% χρεολύσια και τόκους δανείων.
10. 97 δήμοι και κοινότητες φαίνεται από τα στατιστικά στοιχεία ότι είναι σε κατάσταση δανεισμού. Κατάσταση δανεισμού σημαίνει ότι τα έξοδα που έχουν πραγματοποιήσει, είτε επενδυτικά είτε λειτουργικά δεν μπορούν να καλυφθούν από καμία πηγή χρηματοδότησης (συμπεριλαμβανομένων και των δανείων). 

Δηλαδή να έχουν πάρει και δάνεια παραπάνω από όσο μπορούν να ανταποκριθούν. Αυτό προκύπτει από τα εξής:
Έσοδα - Έξοδα = Οικονομικό Αποτέλεσμα. -Οικονομικό Αποτέλεσμα +Επενδύσεις + Χρεολύσια =Σύνολο αναγκών . Σύνολο Αναγκών - Επιχορηγήσεις (Τακτικού Προϋπολ., Π.Δ.Ε. & Ε.Ε.)-Αποθεματικά κεφάλαια - Άλλοι Πόροι = Δανεισμός.
Από αυτό προκύπτει ότι οι δήμοι μόνο αν έχουν εξασφαλίσει επιχορηγήσεις ή     έχουν προβεί στη λήψη κάποιου δανείου μπορούν να πραγματοποιήσουν επενδυτικά έργα.
Επίσης αν παρατηρήσουμε την πορεία των δήμων παίρνοντας ενδεικτικά κάποιους και μελετώντας ανά έτος, διαπιστώνουμε, ότι τα χρήματα που δαπανούν για μισθοδοσίες υπαλλήλων είναι σχεδόν διπλάσια από τις λοιπές λειτουργικές τους δαπάνες και κατά πολύ λιγότερα από τα χρήματα που δαπανούν για επενδύσεις και για έργα.
Το προσωπικό των ΟΤΑ διακρίνεται σε μόνιμο σε σχέση εργασίας Δημοσίου Δικαίου, αορίστου χρόνου Ιδιωτικού Δικαίου και ορισμένου χρόνου. Περισσότεροι σε πολλές περιπτώσεις είναι οι μόνιμοι υπάλληλοι, ενώ αρκετοί είναι και οι ορισμένου χρόνου, κυρίως τα τελευταία χρόνια, επειδή καλύπτουν εποχικές ανάγκες και γιατί η πρόσληψή τους είναι πιο εύκολη από γραφειοκρατικής άποψης (έμμεση παρέμβαση του ΑΣΕΠ). Στους πίνακες αυτούς δεν φαίνεται το μορφωτικό επίπεδο των υπαλλήλων αλλά από μελέτη της ΕΕΤΑΑ προκύπτει ότι το 12% είναι ΠΕ, το 5% ΤΕ, 47% ΔΕ και 36% ΥΕ και 0,65% με μεταπτυχιακό τίτλο και επίσης το μεγαλύτερο ποσοστό των εργαζομένων στην τοπική αυτοδιοίκηση είναι ηλικίας από 38 έως 55 ετών.

6. Οι στρατηγικές ανάπτυξης των ΟΤΑ α' βαθμου
Οι βασικές στρατηγικές ανάπτυξης των ΟΤΑ α' βαθμού, που αποτελούν μια ισορροπημένη προσέγγιση στην δημοσιονομική υγεία των δήμων (Honadle, Costa and Cigler, 2004) είναι οι εξής:
1. Αύξηση της οικονομικής αποτελεσματικότητας
2. Διεύρυνση της φορολογικής βάσης
3. Μείωση της ζήτησης για υπηρεσίες
4. Μεταφορά του κόστους σε μη κάτοικους
5. Εξασφάλιση νέων πηγών εσόδων
6. Αύξηση της ελαστικότητας των δαπανών
7. Βελτίωση της διαχείρισης των υπαρχόντων πόρων
8. Διαφοροποίηση των πηγών εσόδων
Αύξηση της οικονομικής αποτελεσματικότητας, σημαίνει να μη γίνεται σπατάλη των περιορισμένων πόρων των δήμων. Σημαίνει να γίνονται ή να παράγονται περισσότερα με τους ήδη υπάρχοντες πόρους ή να παράγεται η ίδια ποσότητα προϊόντος από τους δήμους με την χρήση λιγότερων πόρων. Με αυτούς τους τρόπους καθίσταται λιγότερο σημαντική η ανάγκη για αύξηση της τοπικής φορολογίας. Κάποια βήματα προς την κατεύθυνση της αύξησης της οικονομικής αποτελεσματικότητας των δήμων είναι η εισαγωγή του ανταγωνισμού στην προσφορά των δημοτικών υπηρεσιών, το μοίρασμα των πόρων και η συνεργασία με άλλους γειτονικούς δήμους ή μεταξύ των διάφορων υπηρεσιών ενός δήμου και η ανακύκλωση. Σε πολύ μικρούς δήμους μια προσέγγιση για την αύξηση της οικονομικής αποτελεσματικότητας είναι η ενίσχυση του εθελοντισμού για ορισμένες δραστηριότητες του δήμου ώστε από τη μια να γίνει εξοικονόμηση χρημάτων και από την άλλη να γίνει προσφορά υψηλότερης ποιότητας υπηρεσιών και διοίκησης.

Η διεύρυνση της φορολογικής βάσης των δημοτικών φόρων είναι ένα επιχείρημα για τους δήμους που ασχολούνται με την τοπική οικονομική ανάπτυξη και την οικιστική ανάπτυξη των περιοχών τους (Pagano, 2003). Με την δημιουργία θέσεων απασχόλησης, την αύξηση της φορολογικής βάσης του φόρου ακίνητης περιουσίας και την διεύρυνση των πωλήσεων από τις επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται στον εκάστοτε ΟΤΑ, οι ΟΤΑ μπορούν να αυξήσουν τα δημοτικά φορολογικά τους έσοδα. Βέβαια υπάρχουν και κόστη που σχετίζονται με τέτοιου είδους οικονομική δραστηριότητα του δήμου. Όπως είναι οι αναγκαίες απαλλοτριώσεις ή τα αντισταθμιστικά οφέλη που θα πρέπει να δοθούν στους ιδιοκτήτες της γης που πρόκειται να δοθεί για ανάπτυξη, ο εντοπισμός των επενδυτών και η διεύρυνση των προσφερόμενων υπηρεσιών στο σημείο ανάπτυξης της δραστηριότητας. Ένας άλλος τρόπος με τον οποίο οι ΟΤΑ επιχειρούν να αυξήσουν την φορολογική τους βάση είναι μέσω της στρατηγικής επένδυσης των πόρων τους. Για παράδειγμα, ένας δήμος θα μπορούσε να διαφημίσει και να προωθήσει τοπικές πολιτιστικές δραστηριότητες, να επιδοτήσει στεγαστικά δάνεια έτσι ώστε να προσελκύσει νεανικό πληθυσμό ή για να αναπτύξει και να αναπαλαιώσει παλιές περιοχές του δήμου. Σε κάθε περίπτωση πάντως οι δήμοι θα πρέπει να εξετάζουν προσεχτικά τα οικονομικά οφέλη τέτοιου είδους επενδύσεων αλλά και η χρονική στιγμή μιας τέτοιας απόφασης παίζει σημαντικό ρόλο.

Οι δήμοι θα μπορούσαν να μειώσουν τη ζήτηση κάποιων δημοτικών υπηρεσιών ώστε να αποφύγουν και κάποιες δαπάνες.

Η μεταφορά του κόστους σε μη μόνιμους κάτοικους του δήμου είναι μια στρατηγική η οποία έχει αποδειχθεί ότι είναι πολύ δημοφιλής για τους ψηφοφόρους (Honadle, Costa and Cigler, 2004). Μια τέτοια στρατηγική αφορά τους τουριστικούς δήμους οι οποίοι θα μπορούσαν να χρεώσουν τους μη μόνιμους κατοίκους τους για τις επιπλέον υπηρεσίες ύδρευσης και αποχέτευσης, ειδικά σε δήμους με ελλείψεις νερού, την αστυνόμευση κτλ. Για παράδειγμα, πολύ μικροί δήμοι ή κοινότητες δύσκολα μπορούν να συντηρήσουν ένα δημοτικό αστυνομικό τμήμα. Γι' αυτό το να κατορθώσουν να μετακυλήσουν το κόστος δημιουργίας και συντήρησης του, εκτός δήμου, μπορεί να θεωρηθεί και ως πλεονέκτημα. Ένας τουριστικός δήμος θα μπορούσε να χρεώνει τους χρήστες μη μόνιμους κάτοικους των πισινών και των πάρκων μέσω ενός τέλους. Θα μπορούσε να θεσμοθετηθεί ένας τοπικός φόρος επί των πωλήσεων στο δήμο ή την κοινότητά του. Επίσης θα μπορούσε να επιβληθεί ένα τέλος υπέρ του δήμου για τη χρήση των υπηρεσιών στάθμευσης από τους μη μόνιμους κατοίκους ή και η φορολόγηση των εισιτηρίων προς τα νησιά των οποίων τα έσοδα θα αποδίδονταν προς όφελος της τοπικής νησιώτικης κοινότητας προορισμού. Υπάρχουν διάφοροι τρόποι με τους οποίους ένας δήμος θα μπορούσε να μετακυλήσει το κόστος κάποιον υπηρεσιών στους μη μόνιμους κάτοικους και θα πρέπει να θεωρηθεί ως μια από τις επιλογές σε μια στρατηγική για την δημοσιονομική υγεία των δήμων. Ένας κλασικός φόρος που έχουν οι Ελληνικοί ΟΤΑ είναι τα τέλη παρεπιδημούντων. Θα πρέπει βέβαια να τονιστεί ότι εάν όλοι οι ΟΤΑ εφαρμόσουν φόρους που εξάγονται αφενός μεν θα δημιουργηθούν προβλήματα: α) ως προς την διανομή αφού στην περίπτωση του τέλους παρεπιδημούντων, οι τουριστικοί ΟΤΑ θα έχουν το πλεονέκτημα β) ακυρώνονται όλα τα πλεονεκτήματα που έχει η τοπική φορολογία και γ) υπάρχει μεγάλος κίνδυνος γενικότερων μακροοικονομικών ανισορροπιών.

Η εξασφάλιση νέων πηγών εσόδων. Μια στρατηγική για να γίνει δημοσιονομικά πιο βιώσιμος ένας δήμος είναι η εξασφάλιση νέων πηγών εσόδων. Ένας δήμος θα μπορούσε να συνεργαστεί με γειτονικούς δήμους για την αύξηση των εσόδων του ή για τη μείωση των δαπανών του από την αξιοποίηση οικονομιών κλίμακας.
Η αύξηση της ελαστικότητας των δαπανών έχει να κάνει κυρίως με τις δαπάνες μισθοδοσίας οι οποίες είναι ανελαστικές δαπάνες. Γι' αυτό το λόγο στη διεθνή εμπειρία παρατηρείται για ορισμένες υπηρεσίες και σε πολύ μικρούς δήμους ή κοινότητες αντί να γίνονται προσλήψεις μόνιμου προσωπικού, να προχωρούν σε διαδημοτικές συνεργασίες. Μεταξύ μικρών γειτονικών δήμων θα μπορούσαν ορισμένες υπηρεσίες να παρέχονται από κινητές μονάδες ώστε να υπάρχει και μεγάλη προσαρμοστικότητα στις όποιες δημογραφικές αλλαγές.

Βελτίωση της διαχείρισης των υπαρχόντων δημοτικών πόρων. Αυτό δεν σημαίνει τίποτα άλλο από το ότι οι δήμοι θα πρέπει να βελτιώσουν τους φόρο εισπρακτικούς μηχανισμούς τους για τους υπάρχοντες φόρους. Οι δήμοι θα πρέπει να επενδύουνε κάποιους χρηματικούς πόρους με στόχο την είσπραξη κάποιων τόκων και την επαναχρηματοδότηση του δημόσιου χρέους της τοπικής αυτοδιοίκησης με ευνοϊκότερους όρους. Επίσης μια δημοτική αρχή θα μπορούσε να μειώσει την συχνότητα παροχής κάποιων υπηρεσιών της, εκεί που κρίνει σκόπιμο.

Διαφοροποίηση των πηγών εσόδων. Ένας δήμος ο οποίος εξαρτάται από μια ή ελάχιστες πηγές εσόδων καθίσταται τρωτός στις επιδράσεις που μπορεί να επηρεάσουν τη συγκεκριμένη ροή εσόδων. Γι' αυτό ένα στοιχείο μιας αξιόπιστης στρατηγικής για την βελτίωση της δημοσιονομικής υγείας των δήμων είναι να λάβουνε υπόψη τους ή να βρούνε και εναλλακτικές πηγές εσόδων. Φυσικά αυτό θα πρέπει να γίνει με βάση τις εκάστοτε τοπικές συνθήκες και ευκαιρίες.


Δεν υπάρχουν σχόλια :

Δημοσίευση σχολίου