Αποκέντρωση και πολεοδομικός σχεδιασμός στην Ελλάδα. Αναζητώντας την ισορροπία μεταξύ ευρύτερων και τοπικών δυνάμεων

#Α. Τασοπούλου, Τμήμα Μηχανικών Χωροταξίας και Ανάπτυξης ΑΠΘ

Ο πολεοδομικός σχεδιασμός αποτελεί παραδοσιακά δραστηριότητα ουσιαστικά του δημόσιου τομέα και με την έννοια αυτή οι βασικοί φορείς που κατά κύριο λόγο εμπλέκονται στο σχεδιασμό είναι δημόσιου χαρακτήρα. Αυτό ωστόσο που διαφοροποιεί τα διάφορα δημόσια συστήματα σχεδιασμού είναι το ποιος είναι ο κατεξοχήν υπεύθυνος για το σχεδιασμό: η κεντρική διοίκηση ή η αυτοδιοίκηση. Θεωρώντας ότι οι φορείς που σχετίζονται με το σχεδιασμό αντανακλούν τη δομή της εξουσίας, έχει αναπτυχθεί μια μακρά και ευρεία συζήτηση για την κεντρικότητα στο σχεδιασμό απέναντι στην αποκέντρωση και για τον επαναπροσδιορισμό της θέσης των κεντρικών και των τοπικών διοικήσεων στο πολιτικό/διακυβερνητικό σύστημα. 

Συνοπτικά, οι απόψεις υπέρ της αποκέντρωσης διατείνονται ότι τέτοιες προσεγγίσεις επιτρέπουν στην κυβέρνηση να συντονίσει καλύτερα τομεακές δραστηριότητες, να έχει καλύτερη γνώση των τοπικών συνθηκών, να ανταποκρίνεται περισσότερο αποτελεσματικά στις διαφορετικές τοπικές ανάγκες και επιθυμίες και να αντιστοιχεί περισσότερο αποδοτικά και αποτελεσματικά τους πόρους στις τοπικές προτεραιότητες. Από την άλλη, η αποκέντρωση ενέχει τον κίνδυνο ενδυνάμωσης της ισχύος ορισμένων τοπικών ελίτ που μπορεί να οδηγήσει σε κατάχρηση εξουσίας. Η συζήτηση αυτή, μάλιστα, εμφανίζεται ιδιαίτερα επίκαιρη στο πλαίσιο της γενικευμένης οικονομικής και κοινωνικής κρίσης που διανύουμε, όπου επιβάλλεται να επαναπροσδιοριστούν οι ρόλοι και οι ευθύνες σε όλους τους τομείς της οικονομικής και κοινωνικής δραστηριοποίησης και να αναζητηθεί η πλέον κατάλληλη κλίμακα στην οποία λαμβάνουν χώρα συγκεκριμένες δράσεις.

Έχοντας ως αφετηρία την προβληματική γύρω από την κεντρικότητα στο σχεδιασμό έναντι της αποκέντρωσης, το παρόν άρθρο επιχειρεί να αναδείξει τα θετικά αλλά και αρνητικά στοιχεία και επιπτώσεις των συγκεντρωτικών καθώς και των περισσότερο αποκεντρωτικών μορφών πολεοδομικού σχεδιασμού στην Ελλάδα, σε σχέση τόσο με τη διαδικασία του σχεδιασμού όσο και με το τελικό προϊόν του. Η έρευνα επικεντρώνεται στις ακολουθούμενες διαδικασίες σε δύο μελέτες Γενικών Πολεοδομικών Σχεδίων, εκ των οποίων η μία εκπονήθηκε με κύρια ευθύνη της περιφερειακής διοίκησης και η άλλη με κύρια ευθύνη της τοπικής αυτοδιοίκησης.

1. ΕΙΣΑΓΩΓΗ: ΘΕΩΡΗΤΙΚΕΣ ΑΦΕΤΗΡΙΕΣ

Μέχρι τη δεκαετία του '80, στις περισσότερες ευρωπαϊκές χώρες, η αστική ανάπτυξη ήταν καθοδηγούμενη από το κράτος και κυριαρχούσε η άποψη ότι οι κυβερνήσεις είχαν την εξουσία και την ικανότητα να διαμορφώσουν πολιτική  και να υλοποιήσουν αναπτυξιακούς στόχους (1). Από τα μέσα της δεκαετίας του '80, άρχισε να δίνεται μεγαλύτερη προσοχή στις οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών και αναδείχθηκε η ανάγκη για μεγαλύτερη «επίσημη δημοκρατικοποίηση στο εθνικό επίπεδο» (Rakodi, 2003: 525). 

Παράλληλα με τον 'εκδημοκρατισμό' των κυβερνήσεων σε εθνικό επίπεδο, ξεκίνησαν να διατυπώνονται απόψεις για 'αποκέντρωση', βασισμένες στην υπόθεση ότι «η αποκεντρωμένη κυβέρνηση είναι ικανή να συντονίσει τομεακές δραστηριότητες, έχει καλύτερη γνώση των τοπικών συνθηκών, είναι σε μεγαλύτερο βαθμό υπόλογη στον τοπικό πληθυσμό και επομένως περισσότερο ικανή να αντιστοιχίσει τους πόρους στις τοπικές ανάγκες και προτεραιότητες» (Rakodi, 2003: 525). 

Αυτή η τάση για αποκέντρωση συνοδεύτηκε από την αναγνώριση της σημασίας του ρόλου μη κυβερνητικών δρώντων και οργανισμών της κοινωνίας των πολιτών στην παραγωγή και διαχείριση του χώρου, προκαλώντας, έτσι, τις παραδοσιακές προσεγγίσεις του δημόσιου τομέα όσον αφορά τις πολιτικές διευθετήσεις, τις διαδικασίες λήψης αποφάσεων, την κατανομή ρόλων και αρμοδιοτήτων μεταξύ οργανισμών του δημόσιου και άλλων τομέων και μεταξύ των επιπέδων διοίκησης, την κινητοποίηση και κατανομή των οικονομικών πόρων για την αστική ανάπτυξη κλπ. (Rakodi, 2003).

Ωστόσο, παρά τις διαφορετικές προσεγγίσεις και θεωρίες για το σχεδιασμό που έχουν αναπτυχθεί διαχρονικά, ο σχεδιασμός εξακολουθεί, σε μεγαλύτερο ή μικρότερο βαθμό, να εκφράζει μια μορφή δημόσιας δράσης. Ο ρόλος της διοίκησης και του διοικητικού συστήματος γενικότερα στη διαχείριση του χώρου είναι πρωταρχικός και καθοριστικός. Ταυτόχρονα, πρωταρχικής σημασίας είναι και το ζήτημα της επιλογής του κατάλληλου κάθε φορά επιπέδου σχεδιασμού και των κατάλληλων φορέων εξουσίας που είναι «οι φυσικοί φορείς του σχεδιασμού» (Μπεριάτος, 1995: 189). Κατ' επέκταση, «οι φορείς του πολεοδομικού σχεδιασμού σχετίζονται ουσιαστικά με την ίδια τη δομή της εξουσίας και με το κατά πόσο είναι συγκεντρωτική ή αποκεντρωτική» (Ανδρικοπούλου κ.ά., 2θ07: 90). Αναμφίβολα, στις διαδικασίες λήψης αποφάσεων στο πλαίσιο του πολεοδομικού σχεδιασμού δεν υπάρχουν μόνο επίσημες διεργασίες μεταξύ φορέων της διοίκησης, αλλά και επίσημες και ανεπίσημες διαδικασίες, διασυνδέσεις και πρακτικές μεταξύ διοίκησης, επιχειρήσεων και πολιτών, μέσω των οποίων πραγματοποιείται συντονισμός των διαφόρων παικτών και αρθρώνονται και διευθετούνται τα διάφορα συμφέροντα (δημόσια και ιδιωτικά) (Τασοπούλου, 2011).

Στο πλαίσιο αυτό, έχει αναπτυχθεί μια μακρά και ευρεία συζήτηση για την κεντρικότητα στο σχεδιασμό απέναντι στην αποκέντρωση και έχουν διατυπωθεί πλήθος απόψεων και κριτικών. Οι Voogd και Woltjer (2007) αναφέρουν ότι η αποκέντρωση, από τη μια, επιτρέπει στην κυβέρνηση να ανταποκρίνεται περισσότερο αποτελεσματικά στις διαφορετικές τοπικές ανάγκες και επιθυμίες, δίνοντας στους πολίτες επιλογές και λόγο στη διαδικασία πολιτικής. Η κεντρική προσέγγιση, από την άλλη, επιτρέπει στην κυβέρνηση να αντιμετωπίσει προβλήματα που έχουν επιδράσεις σε περισσότερες από μία χωρικές ενότητες, να αξιοποιήσει οικονομίες κλίμακας, να συντονίσει πιο αποτελεσματικά τις πολιτικές και να προωθήσει την ισότητα και την πολιτική ομοιογένεια σε μια ευρεία σφαίρα επιρροής. 

Από την πλευρά της, η τοπική κυβέρνηση είναι μια μορφή αυτοδιοίκησης που παρέχει τοπικές πρωτοβουλίες και ελευθερίες (Byrne, 1986). Επεκτείνοντας αυτή την άποψη η Rydin (1993) διατυπώνει ότι η τοπική κυβέρνηση είναι κάτι περισσότερο από αποκέντρωση λειτουργιών της κεντρικής κυβέρνησης σε τοπικές (υπο)διευθύνσεις ή από μεταβίβαση αρμοδιοτήτων σε μη εκλεγμένους, ημι-αυτόνομους οργανισμούς. Υποστηρίζει, επηρεασμένη από τη βρετανική εμπειρία, ότι η τοπική και η κεντρική κυβέρνηση υφίστανται εντός μιας 'ανήσυχης' εταιρικής σχέσης, με την κεντρική κυβέρνηση να κατέχει συνήθως μια θέση με μεγαλύτερη εξουσία εξαιτίας της δυνατότητας που έχει για χρηματοδοτικό και διοικητικό έλεγχο. Αντίθετα, οι τοπικές διοικήσεις συνήθως μπορούν να αναλάβουν μόνο συγκεκριμένες δράσεις για τις οποίες έχουν συγκεκριμένη ρυθμιστική αρμοδιότητα.

Όλες οι Δυτικές χώρες έχουν κάποια μορφή εκλεγμένης τοπικής κυβέρνησης, ως σημείο αναφοράς μιας δημοκρατικής κοινωνίας και ως απόρροια της αξίωσης για διαχωρισμό των εξουσιών (Goldsmith, 1993). 

Η τοπική κυβέρνηση θεωρείται ότι 

α) μπορεί να παρέχει «αντιπροσωπευτική, ανταποκρινόμενη και υπόλογη» διοίκηση, 

β) αποτελεί ένα «αποδοτικό επίπεδο» διοίκησης που παρέχει αποτελεσματικά και αποδοτικά τοπικές υπηρεσίες με σκοπό να ικανοποιήσει τοπικές ανάγκες και 

γ) είναι ικανή να προωθήσει μια αίσθηση κοινωνικού συνόλου (Goldsmith, 1993). 

Συνολικά, επομένως, η τοπική κυβέρνηση χαρακτηρίζεται ως «αντιπροσωπευτικός, συμμετοχικός, ανταποκρινόμενος, υπόλογος, εδαφικός, αναφερόμενος στην κοινότητα θεσμός» (Goldsmith, 1993: 64), αν και όπως υποστηρίζει ο Goldsmith στην πραγματικότητα δεν είναι δεδομένο ότι η τοπική κυβέρνηση διατηρεί εν τέλει αυτές τις ιδιότητες.

2. ΥΠΟΘΕΣΗ ΚΑΙ ΜΕΘΟΔΟΛΟΓΙΑ ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗΣ

Βασική υπόθεση της εργασίας είναι ότι η αποκέντρωση προσφέρει την ευκαιρία μετάβασης προς μια περισσότερο τοπική διαχείριση του χώρου, συμβάλλοντας στην υπερνίκηση των αντιθέσεων περισσότερο κοντά στους τοπικούς εμπλεκομένους. Παράλληλα, όμως, ελλοχεύει τον κίνδυνο ενδυνάμωσης της ισχύος ορισμένων τοπικών ελίτ και/ή της κατάχρησης εξουσίας.

Το ζήτημα επιχειρείται να αναδειχθεί μέσα από την αναλυτική εξέταση δύο μελετών Γενικών Πολεοδομικών Σχεδίων (ΓΠΣ), εκ των οποίων η μία (ΓΠΣ Δήμου Μυγδονίας Νομού Θεσσαλονίκης: περιαστικός Δήμος της Θεσσαλονίκης με ιδιαίτερο φυσικό περιβάλλον και έντονες τάσεις οικιστικής ανάπτυξης) εκπονήθηκε με κύρια ευθύνη της περιφερειακής διοίκησης και η άλλη (ΓΠΣ Δήμου Κιλκίς Νομού Κιλκίς: ευρύτερη αγροτική περιοχή στην οποία εντάσσεται το ένα από τα εννέα αστικά κέντρα της Κεντρικής Μακεδονίας) με ευθύνη της τοπικής αυτοδιοίκησης. Αυτό συνιστά κατ' ουσία δύο διαφορετικές προσεγγίσεις όσον αφορά το βαθμό αποκέντρωσης των σχετικών διαδικασιών που εκτιμάται ότι θα οδηγήσει σε διαφορετικά συμπεράσματα αναφορικά με τις διαδικασίες ενθάρρυνσης της συμμετοχής και ενσωμάτωσης των εμπλεκομένων στις σχετικές διαδικασίες, αλλά και σε συμπεράσματα αναφορικά με τους 'κινδύνους' για τη διακυβέρνηση που ελλοχεύουν οι διαφορετικές αυτές διοικητικές προσεγγίσεις.

Στις πηγές και μεθόδους άντλησης πληροφορίας και απόκτησης εξειδικευμένης γνώσης περιλαμβάνονται κυρίως:

• πλήρη κείμενα όλων των σταδίων των δύο μελετών ΓΠΣ και συνοδευτικό υλικό
• όλα τα έγγραφα της Δ/νσης Περιβάλλοντος και Χωροταξίας της Περιφέρειας (ΔΙΠΕΧΩ) που αφορούν αποφάσεις έγκρισης, παραλαβής, οδηγιών, κατευθύνσεων κλπ. για την ολοκλήρωση των μελετών
• αλληλογραφία μεταξύ της περιφερειακής διοίκησης-κεντρικής διοίκησης-τοπικής αυτοδιοίκησης αλλά και ιδιωτών
• έγγραφα των γνωμοδοτήσεων των εμπλεκόμενων φορέων στις διαδικασίες γνωμοδοτήσεων
• αποφάσεις Δημοτικών Συμβουλίων για την έγκριση των ενδιάμεσων σταδίων των μελετών
• πρακτικά της γράφουσας από συναντήσεις εργασίας, συνεδριάσεις δημοτικών
• συμβουλίων, συναντήσεις των μελετητών με τη διοίκηση, με φορείς κλπ. o   συζητήσεις με στελέχη της ΔΙΠΕΧΩ και τους μελετητές κ.ά.

3. ΤΑ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΑ ΤΗΣ ΕΡΕΥΝΑΣ

Στην Περίπτωση του ΓΠΣ Μυγδονίας, δηλαδή στη μελέτη που εκπονήθηκε με κύρια ευθύνη της περιφερειακής διοίκησης, οι ακολουθούμενες διαδικασίες δεν απέκλιναν από το παραδοσιακό γραμμικό μοντέλο και τις ιεραρχικές προσεγγίσεις. Η εξουσία όσον αφορά την τελική λήψη αποφάσεων για κρίσιμα ζητήματα πολιτικής ήταν επί της ουσίας συγκεντρωμένη στη δημόσια διοίκηση και η όποια προσπάθεια διαχείρισης των συγκρούσεων έλαβε χώρα μέσα από θεσμικά κατοχυρωμένες διαδικασίες, χωρίς πρωτοβουλία και πρόθεση για δόμηση νέων διακυβερνητικών σχέσεων πέραν των θεσμικών. Στο πλαίσιο αυτό, απουσίασε η πρόθεση κινητοποίησης του ιδιωτικού τομέα, ο οποίος με τη σειρά του οδηγήθηκε σε εξωθεσμικές πρωτοβουλίες και παρεμβάσεις επηρεασμού των γεγονότων. Μέσω τέτοιου είδους διαδικασιών, οι όποιες σχέσεις μεταξύ δημόσιου και ιδιωτικού τομέα αναπτύχθηκαν, χαρακτηρίζονται περισσότερο ως σχέσεις διαπάλης και συγκρούσεων παρά ως σχέσεις συνεργασίας.

Συνολικά, διαγνώσθηκε μια τεχνική παρά συνεργατική διαδικασία, όπου η δικαιοδοσία για δράση συγκεντρώνεται στη δημόσια αρχή του σχεδιασμού, και η οποία δεν εμπλέκει όλο το φάσμα των φορέων με συμφέροντα στον συγκεκριμένο τόπο, γεγονός που θα επέφερε ενδεχομένως θετικότερα αποτελέσματα στις κοινωνικο-χωρικές σχέσεις και στη συνέργεια και ενσωμάτωση διαφορετικών και πολυδιάστατων αντιλήψεων και προθέσεων. Το τελικό προϊόν του σχεδιασμού, αν και ενσωμάτωσε τις απόψεις πολλών εμπλεκόμενων (δημοσίου χαρακτήρα ως επί τω πλείστον) φορέων, οι οποίες διατυπώθηκαν κατά τις επίσημες διαδικασίες γνωμοδοτήσεων, βασίστηκε σε γενικευμένους κανόνες (νομικούς εν προκειμένω), θέτοντας την αναπτυξιακή δυναμική και προοπτική της συγκεκριμένης περιοχής σε δεύτερη μοίρα.

Στην προκειμένη περίπτωση οι σχέσεις και ροές πληροφορίας μεταξύ πολιτών και κυβέρνησης ήταν ελλειμματικές, ενώ υπερίσχυσαν οι σχέσεις και ροές πληροφορίας εντός της ίδιας της κυβέρνησης, δεδομένης κυρίως της απουσίας μηχανισμών ενσωμάτωσης της κοινωνίας των πολιτών και του ιδιωτικού τομέα. Έτσι, μπορεί να ισχυριστεί κανείς ότι οι ακολουθούμενες διαδικασίες ήταν εξαρτημένες από παίκτες με επιλεγμένα συμφέροντα, ενώ δόθηκε δευτερεύουσα σημασία στο κοινωνικό σύνολο, με αποτέλεσμα πολλά συμφέροντα να μην εμπλακούν στη διαδικασία και να αγνοηθούν. Ως εκ τούτου, προκύπτουν ζητήματα εξασφάλισης μηχανισμών που να προστατεύουν και να διασφαλίζουν το δημόσιο συμφέρον και τη δυνατότητα της κυβέρνησης να διατηρηθεί σε αρμονία με τις επιθυμίες του κοινού.

Όσον αφορά στην Περίπτωση του ΓΠΣ Κιλκίς, δηλαδή στη μελέτη που εκπονήθηκε με κύρια ευθύνη της τοπικής αυτοδιοίκησης, από την έρευνα που πραγματοποιήθηκε προέκυψε ότι η προσέγγιση του σχεδιασμού είχε μια περισσότερο αποκεντρωμένη μορφή, με την τοπική κυβέρνηση να διαδραματίζει βαρύνοντα ρόλο. Η διαμόρφωση της συνολικής στρατηγικής για την ανάπτυξη και το χωρικό πρότυπο οργάνωσης της περιοχής αποτέλεσε αντικείμενο της τοπικής αυτοδιοίκησης, ενώ η παρέμβαση της περιφερειακής διοίκησης (ως το αποκεντρωμένο όργανο της κεντρικής) ήταν καθοριστική μόνο στα τελικά στάδια του σχεδιασμού και σε σχεδιαστικές επιλογές που αφορούσαν τα δικαιώματα δόμησης σε συγκεκριμένες περιοχές, παραμένοντας, ωστόσο, με αυτόν τον τρόπο ένας ισχυρός παίκτης. Το σύστημα καθοδηγήθηκε από τους στόχους που τέθηκαν από την τοπική κυβέρνηση, δέχτηκε εισροές από ομάδες συμφερόντων γεγονός που συνιστά παρόντες στη διαδικασία συλλογικούς στόχους, αλλά η πολιτική-γραφειοκρατική εποπτεία και η τελική σύνθεση των επιμέρους προτάσεων παρέμεινε αρμοδιότητα του δημόσιου τομέα (τοπικού καταρχήν και περιφερειακού, δευτερευόντως, επιπέδου).

Πιο συγκεκριμένα, διαγνώσθηκε μια περισσότερο συνεργατική διαδικασία σε σχέση με τις συνήθεις ακολουθούμενες και μια προσέγγιση που απέκλινε από την παραδοσιακή 'από τα πάνω προς τα κάτω' αντίληψη στη δημόσια πολιτική. Αυτό που επιτεύχθηκε ήταν η σύνδεση των επιχειρήσεων και των πολιτών με τις επίσημες δομές της διοίκησης, κυρίως με διασυνδέσεις που έλαβαν χώρα μέσα από ανοικτές πρωτοβουλίες όσον αφορά τη δόμηση συνεργασιών ή την ενθάρρυνση της συμμετοχής συγκεκριμένων ομάδων στις διαδικασίες διακυβέρνησης (π.χ. διεξαγωγή συναντήσεων εργασίας με ομάδες επαγγελματιών και εκπροσώπους πολιτών), αλλά και μέσα από ανεπίσημα δίκτυα που συνδέουν τους πολιτικούς και τους αξιωματούχους με επιχειρήσεις και ομάδες πίεσης. Οι αναφερόμενες προηγουμένως συναντήσεις εργασίας με επιλεγμένους φορείς δεν αποτέλεσαν απλά μια τυπική διαδικασία «πολιτικής προβολής», αλλά μια ουσιαστική διαδικασία αλληλεπίδρασης μεταξύ αγοράς-κοινωνίας και κυβερνητικής δράσης, που είχε ως σκοπό να καταγράψει, να επεξεργαστεί και να ενσωματώσει επιθυμίες και απόψεις του κοινού στο σχεδιασμό. Πολλά από τα ζητήματα που ανέκυψαν μέσα από αυτές τις διαδικασίες ενσωμάτωσης επηρέασαν εν τέλει συγκεκριμένες επιλογές του σχεδιασμού. Έτσι, ενώ δεν μπορεί απόλυτα να υποστηρίξει κανείς ότι επήλθαν δομικές αλλαγές στα πρότυπα διοίκησης, ωστόσο ακολουθήθηκε μια πιο συμμετοχική προσέγγιση, η οποία μέσα από διαδικασίες δημόσιας διαβούλευσης επιχείρησε να συναρθρώσει πολλαπλές απόψεις και να συνθέσει διαφορετικές ανάγκες και προσδοκίες.

Φαίνεται ότι στην προκειμένη μελέτη περίπτωσης, η τοπική κυβέρνηση είχε την πρόθεση να λειτουργήσει, κατά κάποιον τρόπο, ως «ενθαρρυντής της αγοράς», εμπλέκοντας συγκεκριμένες επαγγελματικές ομάδες να συμμετάσχουν στο σχεδιασμό των ζητημάτων που σχετίζονται με τους τομείς δραστηριοποίησής τους. Ωστόσο, οι τοπικές επιχειρηματικές ελίτ ενσωματώθηκαν στη διαδικασία σε σημαντικότερο βαθμό έναντι άλλων συμφερόντων. Πέραν της ενεργούς εμπλοκής τους στις διαδικασίες συμμετοχής τα συγκεκριμένα συμφέροντα υποκρύπτονταν και προωθούνταν σε όλα τα στάδια του σχεδιασμού, με δεδομένη την ένταξη στελεχών της διοίκησης του Δήμου σε κάποιες από αυτές τις ομάδες συμφερόντων.

Με την εμπλοκή διαφόρων φορέων στις διαδικασίες του σχεδιασμού δημιουργήθηκε κοινωνική αποδοχή της πολιτικής πρότασης, αν και πρέπει να υπογραμμιστεί ότι σε σημαντικό βαθμό οι συνεργασίες που αναπτύχθηκαν βασίστηκαν σε κοινά συμφέροντα όσον αφορά την ανάπτυξη μεταξύ της δημοτικής αρχής και των επιχειρηματικών ελίτ, ενώ αντίθετα μια μαζικότερη εμπλοκή και άλλων συμφερόντων δεν αποτέλεσε επιλογή, επειδή κάτι τέτοιο θα έφερνε στο προσκήνιο αντικρουόμενα συμφέροντα. Συγκεκριμένα, καταγράφηκε συνειδητός αποκλεισμός συγκεκριμένης ομάδας επαγγελματιών από τις διαδικασίες διαβούλευσης, επειδή οι απόψεις και οι προθέσεις της έρχονταν σε αντίθεση με αυτές της δημοτικής αρχής.

Συνολικά, σε αντίθεση με το ΓΠΣ Μυγδονίας, φαίνεται ότι στην Περίπτωση του ΓΠΣ Κιλκίς υπήρχε μια ισορροπία ανάμεσα αφενός στις σχέσεις και ροές πληροφορίας μεταξύ πολιτών και κυβέρνησης και αφετέρου στις ροές πληροφορίας εντός της ίδιας της κυβέρνησης. Αν και δεν μπορεί βεβαίως να υποστηριχτεί ότι επρόκειτο για μια διαδικασία απεξαρτημένη από παίκτες με επιλεγμένα συμφέροντα, εν τούτοις δόθηκε μεγαλύτερη σημασία στο κοινωνικό σύνολο, με αποτέλεσμα πολλά συμφέροντα να εμπλακούν στη διαδικασία και να ληφθούν υπόψη στο τελικό προϊόν του σχεδιασμού. Ο συνειδητός αποκλεισμός, ωστόσο, ορισμένων ομάδων συμφερόντων από τις διαδικασίες λήψης αποφάσεων, οδηγεί στο συμπέρασμα ότι τα δικαιώματα συμμετοχής επί της διαδικασίας δεν εφαρμόστηκαν συνολικά και αμερόληπτα σε όλους τους ενδιαφερόμενους, αλλά είχαν επιλεκτική εφαρμογή, αποκλείοντας συγκεκριμένα συμφέροντα από τη διαδικασία και από τη δυνατότητα επηρεασμού των γεγονότων. Έτσι, εγείρονται ερωτήματα αναφορικά με το κατά πόσο οι ανοικτές μορφές συμμετοχής που υιοθετήθηκαν και οι διαδράσεις που έλαβαν χώρα στο πλαίσιο αυτό μεταξύ της αγοράς, της (τοπικής) κυβέρνησης και των εκπροσώπων της κοινωνίας των πολιτών συνιστούν δυναμικές αλλαγές που συμβάλλουν στην απεμπλοκή από τα προσωπικά συμφέροντα. Ως συνέχεια της παραπάνω συλλογιστικής εγείρονται ερωτήματα αναφορικά με την ικανότητα των τοπικοτήτων και των αποκεντρωμένων σχημάτων να εφαρμόσουν πολιτική και να κινήσουν διαδικασίες αμερόληπτα και απαλλαγμένες από τοπικά (ή και προσωπικά) συμφέροντα.

4. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ

Η αποκέντρωση θεωρείται ότι προσφέρει την ευκαιρία μετάβασης προς μια περισσότερο τοπική διαχείριση του χώρου, συμβάλλοντας αποτελεσματικότερα στην υπερνίκηση των αντιθέσεων, καθώς οι αποφάσεις διαμορφώνονται περισσότερο κοντά στους τοπικούς εμπλεκομένους. Δεδομένου ότι η τοπική κυβέρνηση έχει καλύτερη γνώση των τοπικών συνθηκών και είναι υπόλογη στον τοπικό πληθυσμό, είναι σε θέση να συντονίσει περισσότερο αποτελεσματικά και αποδοτικά τις διάφορες απόψεις και να αντιστοιχίσει τους πόρους στις τοπικές ανάγκες και προτεραιότητες. Ωστόσο, όπως προκύπτει από την έρευνα και συνοπτική της παρουσίαση που προηγήθηκε, η αποκέντρωση από μόνη της φαίνεται να μην επαρκεί στο να δημιουργήσει δομές ισότιμης κινητοποίησης και αντιμετώπισης επί μέρους ομάδων συμφερόντων. 

Αν και με μια πρώτη ανάγνωση των διαδικασιών θα μπορούσε κανείς να θεωρήσει ότι η προσέγγιση του σχεδιασμού στην Περίπτωση του ΓΠΣ Κιλκίς (περισσότερο αποκεντρωμένη μορφή) απέκλινε από το παραδοσιακό γραμμικό μοντέλο, εν τούτοις και στην προκειμένη περίπτωση που εξετάστηκε δεν επήλθε κάποιου είδους δομικός διοικητικός μετασχηματισμός και η τοπική διοίκηση αποτέλεσε τον ισχυρό παίκτη που καθόρισε τη στρατηγική και -σε σημαντικό βαθμό- το προϊόν του σχεδιασμού. Η περισσότερο αποκεντρωμένη μορφή που εξετάστηκε δεν συνιστά σε σημαντικό βαθμό και λειτουργική αναδιοργάνωση των δραστηριοτήτων του δημόσιου τομέα, απλά μετέφερε τον ισχυρό παίκτη από το κεντρικό/περιφερειακό επίπεδο στο περισσότερο τοπικό. 

Ως εκ τούτου, δεν μπορούμε να ισχυριστούμε ότι από μόνες τους οι διαδικασίες που ακολουθήθηκαν προκάλεσαν τις καθιερωμένες σχέσεις, αν και, σε κάποιο βαθμό, προκάλεσαν τις καθιερωμένες πρακτικές.

Επομένως, διατυπώνονται σοβαροί προβληματισμοί για τις περισσότερο αποκεντρωμένες μορφές σχεδιασμού και λήψης αποφάσεων όσον αφορά τον κίνδυνο ενδυνάμωσης της ισχύος μιας τοπικής ελίτ, που μπορεί να οδηγήσει σε κατάχρηση εξουσίας, στην περίπτωση που δεν υπάρχουν πλαίσια κανόνων που να περιλαμβάνουν (και) θεσμικά κατοχυρωμένες διαδικασίες ενσωμάτωσης και μηχανισμούς λογοδοσίας, και που να επιβάλλουν κατάλληλους ελέγχους ώστε να διασφαλίζεται η αμεροληψία των τοπικών διοικήσεων (2). 

Κατά την άποψή μας, αν η τοπική διοίκηση αποτελεί ή πρέπει να αποτελεί έναν εταίρο στη διαχείριση του χώρου με καθήκοντα διαμεσολαβητή μεταξύ κεντρικής κυβέρνησης και άλλους διακυβευματίες, και με δεδομένη την παράδοση σχεδιασμού στη χώρα με όσα χαρακτηριστικά αυτή συνεπάγεται (βλ. για παράδειγμα Giannakourou, 1998, Getimis and Demetropoulou, 2004, Getimis and Grigoriadou, 2004), η κεντρική κυβέρνηση απαιτείται να διαμορφώσει ένα πλαίσιο κανόνων και ένα σύνολο κατάλληλων ελέγχων ώστε να διασφαλίζεται η αμεροληψία των τοπικών διοικήσεων και η συνέπεια των αποφάσεών τους σε σχέση με την κεντρική πολιτική. Κατά την άποψή μας, ενστερνιζόμενοι την άποψη της Healey (2004) απαιτείται ένα πλαίσιο «ρυθμίσεων», ειδικά μάλιστα στην περίπτωση της Ελλάδας, όπου ένα περισσότερο ευέλικτο σύστημα μπορεί να οδηγήσει σε ασυνέπειες και κατάχρηση εξουσίας. 

Με άλλα λόγια, ο ρόλος των θεσμών θα πρέπει να είναι καταλυτικός, προς την κατεύθυνση της εξεύρεσης των κατάλληλων μηχανισμών διατήρησης μιας ισορροπίας μεταξύ ευρύτερων και τοπικών δυνάμεων και ελέγχου και καταστολής των «άτυπων» παρεμβολών στο σύστημα που προκαλούνται από μεμονωμένα άτομα (ή ομάδες) και πιέσεις.

Υποσημειώσεις

(1) Ανάλογη ήταν και η κατάσταση στην Ελλάδα, όπου παραδοσιακά υπήρχε μία κεντρική προσέγγιση στη διαχείριση του σχεδιασμού (Μπεριάτος, 1995: 192), ο οποίος ήταν συνδεδεμένος με τον κεντρικό έλεγχο των πολιτικών και διοικητικών ηγετών. Οι Γετίμης και Καυκαλάς (2001: 5) επισημαίνουν, μάλιστα, ότι η ελληνική επιστημονική σκέψη για το χώρο, ήταν χρονικά αποκλίνουσα από τις αντίστοιχες εξελίξεις στη Δυτική Ευρώπη και τις ΗΠΑ, παρουσιάζοντας σημαντική υστέρηση «όσον αφορά την κατανόηση και ερμηνεία των φαινομένων της χωρικής ανάπτυξης». Επιπλέον, ακόμα και οι μεταρρυθμίσεις του θεσμικού πλαισίου του δευτέρου μισού της δεκαετίας του '90 δεν έδωσαν τις αναγκαίες απαντήσεις σε μια σειρά φλεγόντων ερωτημάτων, όπως ποιος μπορεί να είναι ο ρόλος της δημόσιας παρέμβασης και ποιες οι νέες μορφές συλλογικής δράσης, πώς προσδιορίζεται το συλλογικό συμφέρον κ.ά. (Γιαννακούρου, 1999). Τέλος, παρά την κεντρική προσέγγιση στο σχεδιασμό, το τοπικό κράτος αλλά και άλλοι εμπλεκόμενοι παρεμβαίνουν έντονα στη διαδικασία της αστικής ανάπτυξης. Αυτοί οι βασικοί εμπλεκόμενοι καταγράφονται από τη Γιαννακού (2012).

(2) Το ζήτημα της ύπαρξης κανόνων και μηχανισμών λογοδοσίας και ελέγχου έχει ιδιαίτερο ενδιαφέρον να διερευνηθεί σε σχέση με τις σχετικά πρόσφατες προσπάθειες διοικητικής μεταρρύθμισης βάσει του Σχεδίου «Καλλικράτης».

5. ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ

Ανδρικοπούλου Ε., Παννακού Α., Καυκαλάς Γ. και Πιτσιάβα-Λατινοπούλου Μ., 2007. Πόλη και Πολεοδομικές Πρακτικές για τη Βιώσιμη Αστική Ανάπτυξη. ΚΡΙΤΙΚΗ, Αθήνα.

Γετίμης Π. και Καυκαλάς Γ., 2001. Η επιστημονική σκέψη για το χώρο στην Ελλάδα 1974¬2000: απόπειρα αποτίμησης και σκέψεις για το μέλλον. ΤΟΠΟΣ Επιθεώρηση Χωρικής Ανάπτυξης, Σχεδιασμού και Περιβάλλοντος, Επιστημονικές Εκδόσεις Ε. Καμπίτση - Μ. Αβραμίδου, Θεσσαλονίκη, 16: 3-14.

Γιαννακού Α., 2012.Πρότυπα Προαστιακής Ανάπτυξης και Διάχυσης στη Θεσσαλονίκη: Χωρικές Πλευρές μιας Πολύπλευρης Κρίσης. Άρθρο στο 10ο Τακτικό Επιστημονικό Συνέδριο του Ελληνικού Τμήματος της ERSA "Οικονομική κρίση και πολιτικές ανάπτυξης και Συνοχής", Θεσσαλονίκη, 1-2 Ιουνίου 2012.

Γιαννακούρου Γ., 1999. Το Θεσμικό Πλαίσιο του Σχεδιασμού των Πόλεων στην Ελλάδα: Ιστορικές Μεταμορφώσεις και Σύγχρονα Αιτήματα. Στο: Οικονόμου Δ. και Πετράκος Γ. (επιμ.) Η ανάπτυξη των Ελληνικών πόλεων. Διεπιστημονικές προσεγγίσεις αστικής ανάλυσης και πολιτικής. Πανεπιστημιακές Εκδόσεις Θεσσαλίας-Guttenberg, Βόλος, 457-480.

Μπεριάτος Η., 1995. Ο Χωροταξικός Σχεδιασμός και η Διαχείρισή του: το πρόβλημα των διοικητικών και οργανωτικών δομών. Στο: Σύνδεσμος Ελλήνων Περιφερειολόγων & ΤΟΠΟΣ, Επιθεώρηση Αστικών και Περιφερειακών Μελετών, Περιφερειακή Ανάπτυξη, Χωροταξία και Περιβάλλον στο Πλαίσιο της Ενωμένης Ευρώπης, Επιστημονικό Συνέδριο, Τόμος ΙΙ Χωροταξικός και Περιφερειακός Προγραμματισμός. Πάντειο Πανεπιστήμιο, Αθήνα 15-16 Δεκεμβρίου 1995, 187-198.

Τασοπούλου Α., 2011. Αστική Διακυβέρνηση: Πολεοδομική Πολιτική και Διαχείριση του Χώρου με εφαρμογή στα ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ στην Ελλάδα. Διδακτορική Διατριβή. Τμήμα Αρχιτεκτόνων Μηχ. ΑΠΘ, Θεσσαλονίκη.

Byrne T., 1986. Local Government in Britain. Penguin, London.

Getimis P. and Demetropoulou L., 2004. Towards New Forms of Regional Governance in Greece: the Southern Aegean Islands. Regional & Federal Studies, 14(3): 355-378.

Getimis P. and Grigoriadou D., 2004. The Europeanization of Urban governance in Greece: A Dynamic and Contradictory Process. International Planning Studies, 9(1): 5¬25.

Giannakourou G., 1998. The Spatial Planning System in Greece: A Brief Overview. In:ESTIA/Interreg IIC, First Project Meeting Proceedings, October 16-18, Aristotle University of Thessaloniki, Greece. 

Goldsmith M., 1993. Local Government, In: Paddison R., Lever B. and Money J. (eds.)International Perspectives in Urban Studies. Cromwell Press, Great Britain, 1: 63-82. 

Healey P., 2004. Creativity and Urban Governance. Policy Studies. 25(2): 87-102. Rakodi C., 2003. Politics and Performance: The Implications of Emerging Governance Arrangements for Urban Management Approaches and Information Systems. Habitat International, 27: 523-547. 

Rydin Y., 1993. The British planning system. An introduction. MacMillan, London. 

Voogd H. and Woltjer J., 2007. From Government to Governance: Actor Participation in Regional Planning. In: De Roo G. and Porter G. eds., Fuzzy Planning. The Role of Actors in a Fuzzy Governance Environment. Ashgate, Aldershot, 67-83.