Τετάρτη, 18 Φεβρουαρίου 2015

Η διακυβέρνηση των μητροπολιτικών περιοχών

#Δρ. Ράλλης Γκέκας, επιστημονικός συνεργάτης ΚΕΔΕ
Τα τελευταία χρόνια έχει ενταθεί η συζήτηση για τις μητροπολιτικές περιοχές. Τόσο η Ευρωπαϊκή Ένωση όσο κυρίως ο ΟΟΣΑ με μελέτες και αποφάσεις τους προσπαθούν να αναλύσουν, καθορίσουν και υποστηρίξουν στρατηγικές, πολιτικές και παρεμβάσεις και σε μητροπολιτικό επίπεδο. Δυστυχώς, από όλη αυτή τη συζήτηση η χώρα μας ουσιαστικά απουσιάζει. Η απουσία αυτή ελλοχεύει μεγάλους κινδύνους όχι μόνο για την αναπτυξιακή υστέρηση των Ελληνικών μητροπολιτικών περιοχών, αλλά και της χώρας στο σύνολο της.
Είναι προφανές, ότι όλο και περισσότερο οι οικονομικές- παραγωγικές διαδικασίες, υλοποιούνται με βάση το διεθνή καταμερισμό της εργασίας. Ο έλεγχος της παραγωγής είναι συχνά αποσυνδεδεμένος από το χώρο της παραγωγής. Δεν είναι μόνο οι μεγάλες πολυεθνικές επιχειρήσεις και τα διεθνή οικονομικά κέντρα που δρουν σε παγκόσμια κλίμακα. Σημαντικά επιστημονικά, πολιτιστικά και τουριστικά κέντρα εστιάζουν την προσοχή τους και τις δραστηριότητες τους σε μία διεθνή, συχνά ακόμη και σε παγκόσμια, κλίμακα. Όλες αυτές οι διαδικασίες διοργανώνονται και ενσωματώνονται σε παγκόσμια δίκτυα. Οι μητροπόλεις και οι μητροπολιτικές περιοχές αποτελούν κόμβους στο εσωτερικό αυτών των δικτύων και είναι κεντρικής σημασίας, στο πλαίσιο των διεθνών σχέσεων. Μέσα σε αυτές τις περιοχές, οι τοπικές και περιφερειακές λειτουργίες αλληλεπιδρούν σε διαπεριφερειακό και παγκόσμιο επίπεδο αυξάνοντας τη σημασία τους.
Με την επιτάχυνση της αστικοποίησης έχει ενισχυθεί το βάρος των μεγάλων πόλεων ή μητροπολιτικών περιοχών. Η συντριπτική πλειοψηφία των κατοίκων των χωρών – μελών του ΟΟΣΑ ζει σε αστικές κυρίως περιοχές. Στο πλαίσιο του ΟΟΣΑ οι περισσότερες μητροπολιτικές περιφέρειες έχουν υψηλότερο κατά κεφαλήν ΑΕΠ από ό,τι ο μέσος εθνικός όρος (66 από 78 μητροπολιτικές περιοχές) και ένα υψηλότερο επίπεδο παραγωγικότητας της εργασίας (65 από 78 μητροπολιτικές περιοχές), ενώ παράλληλα, πολλές από αυτές έχουν την τάση να επιτυγχάνουν ταχύτερους ρυθμούς ανάπτυξης από ό, τι συνολικά οι χώρες τους.

Η μορφή και η φύση των μεγάλων πόλεων έχουν αλλάξει. Τα προάστια και η άναρχη πολεοδομική επέκταση, μαζί με το σχηματισμό και την εξέλιξη των αστικών δικτύων, έχουν οδηγήσει σε αύξηση των μετακινήσεων, στην ανάπτυξη των μεταφορών, των υποδομών και των διασυνδέσεων και επιτρέπουν τη δημιουργία μιας «αυτάρκειας» στην αγορά εργασίας.

Επισκόπηση της μεθοδολογίας του ΟΟΣΑ για την εξέταση των λειτουργικών αστικών περιοχών
Μία από τις σημαντικότερες παρεμβάσεις που έγιναν τα τελευταία χρόνια ήταν ο επαναπροσδιορισμός, από τον ΟΟΣΑ, του όρου «μητροπολιτική περιοχή». Η ΕΕ έχει δεχθεί το νέο ορισμό και παρακάτω προσπαθούμε πολύ συνοπτικά να τον παρουσιάσουμε.
Η μητροπολιτική περιοχή δεν ταυτίζεται πλέον με τα διοικητικά όρια, ούτε ο πληθυσμός αποτελεί το μοναδικό κριτήριο επιλογής της. Το σύστημα καθορισμού τους είναι περισσότερο πολυπαραγοντικό και στηρίζεται κυρίως στην αποκάλυψη της λειτουργικής μητροπολιτικής περιοχής. Η μεθοδολογία του ΟΟΣΑ για τον καθορισμό μιας λειτουργικής περιοχής ακολουθεί τρία βήματα:
1)Αναγνώριση συνεχόμενων πυκνοκατοικημένων αστικών πυρήνων.
2)Προσδιορισμός των διασυνδεδεμένων αστικών πυρήνων, που αποτελούν μέρος της ίδιας λειτουργικής περιοχής.
3)Ορισμός των απομακρυσμένων περιοχών ή της ενδοχώρας, της λειτουργικής αστικής περιοχής, που συνδέεται με μετακίνηση προς τους αστικούς πυρήνες.
Το πρώτο βήμα, για τον καθορισμό των αστικών πυρήνων, αγνοώντας τα διοικητικά όρια, χρησιμοποιεί τα στοιχεία της πυκνότητας του πληθυσμού. Ένας αστικός πυρήνας αποτελείται από συνεχόμενους δήμους που το περισσότερο από το 50% του πληθυσμού τους ζει στα κύτταρα «υψηλής πυκνότητας». Αυτή η χρήση των δεδομένων πληθυσμού προσδιορίζει αστικούς πυρήνες και αντισταθμίζει το γεγονός ότι οι παραδοσιακές διοικητικές μονάδες ποικίλλουν σε μεγάλο βαθμό εντός και μεταξύ των χωρών.
Το δεύτερο βήμα της διαδικασίας, επιτρέπει την ταυτοποίηση των αστικών πυρήνων που δεν είναι συνεχόμενοι, αλλά ανήκουν στην ίδια λειτουργική αστική περιοχή. Δύο αστικοί πυρήνες θεωρούνται μέρος της ίδιας πολυκεντρικής λειτουργικής αστικής περιοχής, αν περισσότερο από το 15​​% του πληθυσμού τους πηγαινοέρχεται στο μέρος εργασίας. Σε χώρες όπου οι καθημερινές μετακινήσεις αυξάνονται συνεχώς, αναπτύσσονται μεγάλες αστικές περιοχές με μια πολυκεντρική μορφή. Αυτή είναι, για παράδειγμα, η περίπτωση του Λονδίνου, του οποίου η αυξημένη συνδεσιμότητα μεταξύ των διαφόρων αστικών κέντρων προέκυψε από τη συνδυασμένη επίδραση των υποδομών και την αναδιοργάνωση των παραγωγικών δραστηριοτήτων, (εταιρείες διατήρησαν τη διοικητική τους έδρα στον κεντρικό πυρήνα και μετεγκατέστησαν τις μονάδες παραγωγής σε καλά συνδεδεμένους οικισμούς έξω από τον κεντρικό πυρήνα).
Το τελευταίο βήμα της μεθοδολογίας καθορίζει την ενδοχώρα της λειτουργικής αστικής περιοχής. Κάθε δήμος που έχει τουλάχιστον το 15% των εργαζομένων κατοίκων του να απασχολούνται σε έναν συγκεκριμένο αστικό πυρήνα, θεωρείται μέρος της ίδιας λειτουργικής αστικής περιοχής.
Η εφαρμογή αυτής της μεθοδολογίας σε 29 χώρες του ΟΟΣΑ, εντοπίζει ότι τα 2/3 του πληθυσμού των χωρών μελών του ΟΟΣΑ ζουν σε ένα σύνολο 1.179 λειτουργικών αστικών περιοχών. Ως μητροπολιτικές περιοχές ορίστηκαν 275 λειτουργικές αστικές περιοχές με πληθυσμό μεγαλύτερο από 500 000 άτομα.
Η νέα μεθοδολογία του ΟΟΣΑ και της ΕΕ έχει σαφή πλεονεκτήματα από τη χρήση των διοικητικών περιφερειών ως προσδιοριστικού παράγοντα των αστικών περιοχών
  • Συλλαμβάνει την κοινωνικο-οικονομική ακτίνα δράσης μιας πόλης επιρροής. Στο παρελθόν, με τη χρήση μικρών περιφερειών, οι χωρικές αναλύσεις οδήγησαν στον εντοπισμό είτε πολύ μεγάλων αστικών περιοχών, (συμπεριλαμβανομένων των περιοχών εκτός της οικονομικής επιρροής του κεντρικού πυρήνα) ή πολύ μικρών, (εξαιρουμένων των άρρηκτα συνδεδεμένων με τον αστικό πυρήνα), και εμποδίζοντας έτσι τις διεθνείς συγκρίσεις. Το Χιούστον (Ηνωμένες Πολιτείες) και το Παρίσι (Γαλλία), δείχνουν ότι η πραγματική κατανομή του πληθυσμού εντός των διοικητικών ορίων μπορεί να είναι πολύ διαφορετική.
  • Επιτρέπει την αναγνώριση πολυκεντρικών αστικών περιοχών, με ξεχωριστούς «πυρήνες» που ανήκουν στην ίδια μεγαλύτερη λειτουργική αστική περιοχή. Αυτό απεικονίζει καλύτερα την οικονομική και τη γεωγραφική οργάνωση των αστικών περιοχών και τους δεσμούς τους.
  • Επιτρέπει την ανάλυση των διαφόρων μοντέλων αστικής ανάπτυξης, των πυρήνων και των γύρω δήμων («ενδοχώρα») σε κάθε αστική περιοχή.
  • Παρέχει μια αξιόπιστη αναλυτική βάση για να εξετάσει τις προκλήσεις της διακυβέρνησης και της οικονομικής ανάπτυξης των λειτουργικών αστικών περιοχών.
Ανταγωνιστικότητα
Ολοένα και περισσότερο, η έννοια της ανταγωνιστικότητας επεκτείνεται στο χωρικό επίπεδο. Το επιχείρημα θεμελιώνεται στο ότι κάποιες επιχειρήσεις αποκτούν γενικά και ειδικά πλεονεκτήματα από τη γεωγραφική εγγύτητα με τις εισροές υλικών (πρώτες ύλες, γη, κλπ), τους προμηθευτές, τις αγορές, τις υποδομές μεταφορών κ.α. Επομένως, ορισμένες περιοχές έχουν διαφορετικούς βαθμούς ελκυστικότητας. Η περιφερειακή ανταγωνιστικότητα συνδέεται με την ικανότητα μιας περιοχής να προσελκύει και να διατηρεί επιτυχημένες επιχειρήσεις, διατηρώντας παράλληλα σταθερό ή αυξανόμενο το βιοτικό επίπεδο των κατοίκων της περιοχής.
Μια ευρέως αναφερόμενη μεθοδολογία μετρά την ανταγωνιστικότητα σε τέσσερις μεγάλες κατηγορίες:
α) την οικονομική απόδοση,
β) την κυβερνητική αποτελεσματικότητα,
γ) την αποδοτικότητα των επιχειρήσεων και
δ) τις υποδομές.
Θεμελιώδης παράγοντας της ανταγωνιστικότητας μίας περιοχής είναι η παραγωγικότητα της. Η παραγωγικότητα είναι το κλειδί που εμπεριέχει ένα μείγμα βιομηχανίας και υπηρεσιών υψηλής προστιθέμενης αξίας και το ιστορικά διαμορφωμένο ανθρώπινο, κοινωνικό και φυσικό κεφάλαιο. Η παραγωγικότητα μιας χώρας προσδιορίζεται, σε μεγάλο βαθμό, από την παραγωγικότητα των πόλεων της. Δεδομένης της ανάγκης να αυξηθεί το δυναμικό για μακροπρόθεσμη ανάπτυξη, η κατανόηση του πώς είναι δυνατόν να αυξηθεί η παραγωγικότητα των μητροπολιτικών περιοχών είναι ως εκ τούτου, ένα επείγον ζήτημα πολιτικής.
Τι κάνει παραγωγική μία περιοχή
Εκτός από την αναγνώριση της ύπαρξης των εξωτερικών παραγόντων που βοηθούν μία περιοχή να είναι περισσότερο ανταγωνιστική, η διεθνής βιβλιογραφία έχει αρχίσει να σημειώνει πρόοδο προς τον προσδιορισμό και τη συγκεκριμενοποίηση των καθοριστικών παραγόντων. Τα κύρια συμπεράσματα της έρευνας, που διενεργήθηκε από τον ΟΟΣΑ, για τους παράγοντες που επηρεάζουν την παραγωγικότητα μίας περιοχής, είναι τα ακόλουθα:
  • Η παραγωγικότητα τείνει να αυξάνει με το μέγεθος της πόλης. Ο διπλασιασμός του πληθυσμού μίας μητροπολιτικής περιοχής σχετίζεται με μια κατά προσέγγιση αύξηση 2-5% στην παραγωγικότητα.
  • Χώρες και πόλεις με κατακερματισμένες δομές διακυβέρνησης έχουν χαμηλότερα επίπεδα παραγωγικότητας. Ο διοικητικός κατακερματισμός μπορεί να εμποδίσει τις επενδύσεις σε υποδομές μεταφορών και αποτελεσματική πολιτική γης, στο σχεδιασμό των χρήσεων, αυξάνοντας έτσι το κόστος κορεσμού και τη μείωση της ελκυστικότητας μιας περιοχής.
  • Το ανθρώπινο κεφάλαιο φαίνεται να παίζει έναν ισχυρό και άμεσο ρόλο επηρεάζοντας την ατομική παραγωγικότητα, καθώς και έναν έμμεσο ρόλο μέσω των εξωτερικών οικονομιών του ανθρώπινου κεφαλαίου. Η συγκεκριμένη μελέτη διαπιστώνει ότι δέκα ποσοστιαίες μονάδες στο ποσοστό των πτυχιούχων πανεπιστημίου στην πόλη σχετίζονται με μια αύξηση της παραγωγικότητας περίπου 3%, λόγω των εξωτερικών οικονομιών του ανθρώπινου κεφαλαίου.
  • Μη συστηματικά στοιχεία διαπιστώνουν ότι η παραγωγικότητα της πόλης σε πρωτεύουσες είναι σε διαφορετικό μέγεθος με εκείνη σε άλλες πόλεις με συγκρίσιμα μεγέθη. Επίσης, οι πόλεις-λιμάνια βρέθηκαν να έχουν περίπου 3% υψηλότερα επίπεδα παραγωγικότητας.
  • Τα αποτελέσματα παρέχουν επίσης ενδείξεις ότι η εγγύτητα σε κοντινές πυκνοκατοικημένες πόλεις επηρεάζει θετικά την παραγωγικότητα της περιοχής.
  • Η ειδίκευση σε ορισμένους τύπους δραστηριοτήτων φαίνεται να επηρεάζει τα επίπεδα της παραγωγικότητας. Περιοχές με μεγαλύτερο μερίδιο της παραγωγής, σε χρηματοοικονομικές και επιχειρηματικές υπηρεσίες βρέθηκαν να έχουν υψηλότερα επίπεδα παραγωγικότητας.
  • Κατά την κατάτμηση σε υψηλές και χαμηλές τεχνολογίες, οι πόλεις με ένα μεγαλύτερο μερίδιο των δραστηριοτήτων υψηλής τεχνολογίας έχουν μεγαλύτερη παραγωγικότητα.
Βιβλιογραφική ανασκόπηση
Σε κάποιο βαθμό, οι εξωτερικές οικονομίες των οικισμών εντοπίζονται σε συγκεκριμένους κλάδους. Δεν είναι έκπληξη το γεγονός ότι η χωρική κατανομή των οικονομικών δραστηριοτήτων χαρακτηρίζεται από τη βιομηχανική ομαδοποίηση επιχειρήσεων, που ειδικεύονται σε συναφή αντικείμενα. Βιομηχανίες τείνουν να συμπλεγματοποιηθούν στην ίδια αστική περιοχή. Η εκτιμώμενη διάχυση της παραγωγικότητας φαίνεται να αυξάνει με βάση την οικονομική εγγύτητα μεταξύ της νέας μονάδας και της εγκατεστημένης από καιρό.
Στην προσπάθεια μας να προσεγγίσουμε συνολικά το ζήτημα των μητροπολιτικών περιοχών, σε ευρωπαϊκό και διεθνές επίπεδο, θα ακολουθήσει και επόμενο άρθρο το οποίο θα εστιάσει στην αναγκαιότητα της μητροπολιτικής διακυβέρνησης.


Δεν υπάρχουν σχόλια :

Δημοσίευση σχολίου