Λάρισα: 2ο Πανελλήνιο Συνέδριο Marketing και Branding του Τόπου

Τρίτη, 17 Νοεμβρίου 2015

Ρυθμιστικός Χωρικός Σχεδιασμός σε Τοπικό Επίπεδο στην Ελλάδα

Αξιολόγηση της πολιτικής και της υλοποίησης του, μέσα από το εργαλείο των ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ του Ν.2508/97 
#ΣΟΥΛΤΑΝΑ ΒΕΖΥΡΙΑΝΝΙΔΟΥ
Αρχιτέκτων Μηχανικός ΑΠΘ, MSc Περ/κού Σχεδιασμού ΕΑΠ, MSc Πολεοδομίας-Χωροταξίας ΠΘ Διεύθυνση Περ/ντος & Χωρικού Σχεδιασμού ΑΜ-Θ, Αποκεντρωμένη Διοίκηση Μακεδονίας- Θράκης

Η ρύθμιση του χώρου -χωροταξική και πολεοδομική- ως ενιαία διαδικασία για ολόκληρη την εδαφική περιφέρεια ενός Δήμου εισήχθη, για πρώτη φορά στην ελληνική πολεοδομική νομοθεσία, με το εργαλείο των Γενικών Πολεοδομικών Σχεδίων (ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ) του ν.2508/97 και αποτέλεσε, κατά την 17ετία 1997-2014, περίοδο ισχύος του νόμου, το συνδετικό κρίκο ανάμεσα στα αμιγώς στρατηγικά επίπεδα του σχεδιασμού (εθνικό και περιφερειακό) και στο επίπεδο της χωρικής εφαρμογής του(πολεοδομικές μελέτες), ενσωματώνοντας τόσο γενικές-στρατηγικές κατευθύνσεις όσο και κανονιστικές διατάξεις. 
Η δομή αυτή των επιπέδων σχεδιασμού προβλέπεται άλλωστε και στο νέο Ν.4269/14.
Το επίπεδο των ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ του Ν.2508/97 επιδιώκει, μέσα από το συνδυασμό αναπτυξιακών, περιβαλλοντικών και κοινωνικών παραμέτρων, τον καθολικό σχεδιασμό αστικών, περιαστικών και αγροτικών περιοχών, σχεδιασμό που ανάγεται σε κύρια πολιτική δράση του Δήμου, με άμεση επίπτωση στην ποιότητα του περιβάλλοντος και στην κοινωνική και οικονομική ζωή των πολιτών του.
Αποτελεί σήμερα κοινή διαπίστωση ότι, το επίπεδο σχεδιασμού των ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ υπήρξε δύσκαμπτο και δυσλειτουργικό στη θεωρία του και πολύπλοκο και με μικρή εφαρμοσιμότητα στην πράξη, κυρίως λόγω της έλλειψης συντονισμού των επιπέδων σχεδιασμού στην κατακόρυφη διαστρωμάτωση αλλά και της αδυναμίας συνέργειας μεταξύ τομεακών πολιτικών και συμμετοχικών διαδικασιών στην οριζόντια κατεύθυνση.
Στο πλαίσιο αυτό, η παρούσα εργασία επιχειρεί το 2014, χρονιά θεσμοθέτησης του νέου νόμου για τον χωρικό σχεδιασμό, του Ν.4269/14,σε συνέχεια δύο προηγούμενων ερευνών του Τεχνικού Επιμελητηρίου Ελλάδας (που επιχείρησε σε ενδιάμεσους χρόνους- το 2004 και το 2009- αντίστοιχες αξιολογήσεις της πορείας εφαρμογής του Ν.2508/97), να αξιολογήσει την πορεία υλοποίησης των ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ του Ν.2508/97, μέσα από την αναλυτική καταγραφή του συνόλου των εγκεκριμένων και εν εξελίξει ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ, ανά περιφέρεια για το σύνολο της επικράτειας(πλην της περιφέρειας Αττικής), έως την αντικατάσταση του Ν.2508/97 με το Ν.4269/14(28/06/2014).

Η εργασία, παρουσιάζοντας τα πορίσματα της έρευνας σχετικά με τα προβλήματα που προέκυψαν κατά την εφαρμογή του Ν.2508/97, υποστηρίζει εν τέλει την αναγκαιότητα ολοκλήρωσης του τοπικού χωρικού σχεδιασμού, ενόψει και της σημαντικής προσπάθειας αναμόρφωσης της χωροταξικής και πολεοδομικής νομοθεσίας και βελτίωσης- απλοποίησης των σχετικών διοικητικών διαδικασιών του Ν.4269/14 και διατυπώνει κριτικές θέσεις, με σταθερό στόχο την προαγωγή της αειφόρου ανάπτυξης στην Ελλάδα, κατά την παρούσα χρονική περίοδο της οικονομικής ύφεσης.

1. Εισαγωγή
Η ρύθμιση του χώρου -χωροταξική και πολεοδομική- ως ενιαία διαδικασία για ολόκληρη την εδαφική περιφέρεια ενός Δήμου εισήχθη, για πρώτη φορά στην ελληνική πολεοδομική νομοθεσία, με το εργαλείο των ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ του Ν.2508/97. Μέχρι τότε δεν υπήρχε, πρακτικά, εργαλείο που να ρυθμίζει με μία ενιαία διαδικασία τόσο τον πολεοδομημένο ή προς πολεοδόμηση χώρο, όσο και τον εξωαστικό/αγροτικό χώρο. Υπήρχε ωστόσο το εργαλείο των ΓΠΣ/Ν.1337/83, ως ένα κατευθυντήριο σχέδιο για την ορθολογική οργάνωση και ανάπτυξη μιας πόλης ή ενός οικισμού, που ρύθμιζε τις πολεοδομημένες και προς πολεοδόμηση περιοχές, καθώς και το εργαλείο των Ζωνών Οικιστικού Ελέγχου (ΖΟΕ)/Ν.1337/83, που ρύθμιζε τις χρήσεις γης για τις περιαστικές περιοχές και τις περιοχές προστασίας. 
Οι περιαστικές ΖΟΕ εκπονούνταν ταυτόχρονα με τα ΓΠΣ (ως ενιαία ανάθεση), αλλά η θεσμοθέτησή τους γινόταν με διαφορετική διαδικασία (το ΓΠΣ με ΥΑ ενώ η ΖΟΕ με ΠΔ), γεγονός που οδήγησε στην ανεξαρτητοποίηση των εγκρίσεων των δύο αυτών σχεδίων και στη θεσμοθέτηση των ΓΠΣ αλλά όχι των αντίστοιχων ΖΟΕ, με αποτέλεσμα ο αριθμός των εγκεκριμένων περιαστικών ΖΟΕ να μην υπερβαίνει το 6% των εγκεκριμένων ΓΠΣ/Ν.1337/83 (Οικονόμου, 2007). Οι ΖΟΕ προστασίας εκτός περιαστικών περιοχών, εκπονούνταν αντιθέτως ανεξάρτητα από τα ΓΠΣ.
Τα ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ του Ν.2508/97 (άρθρα 4 & 5) «συνιστούν κατ ουσίαν τοπικά χωροταξικά» (απόφ.9572/1845/2000-Τεχνικές Προδιαγραφές ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ) διότι επιδιώκουν μέσα από το συνδυασμό αναπτυξιακών, περιβαλλοντικών και κοινωνικών κριτηρίων, τον καθολικό σχεδιασμό (comprehensive planning) αστικών, περιαστικών και αγροτικών περιοχών για ολόκληρη την εδαφική περιφέρεια ενός Δήμου. 
Ειδικότερα, μετά την εφαρμογή του προγράμματος «Καλλικράτης», κάθε Δήμος έχει πλέον ως αρμοδιότητα να σχεδιάζει τον αναπτυξιακό προγραμματισμό της εδαφικής περιοχής του μέσα από τη μελέτη, διαχείριση και εκτέλεση προγραμμάτων οικιστικής και πολεοδομικής ανάπτυξης (άρθρο 94 παρ.7 Ν.3852/2010 και άρθρο 203 Ν.3463/2006) και να αναθέτει, παρακολουθεί και επιβλέπει τη μελέτη ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ (άρθρο 18 παρ.16 του Ν.4071/12-τροποποίηση Ν.3852/10 «Καλλικράτης»), ανάγοντας έτσι το σχεδιασμό του χώρου σε αυτό το επίπεδο ως κύρια πολιτική δράση του Α'θμιου ΟΤΑ, με άμεση επίπτωση στην κοινωνική και οικονομική ζωή και στην ποιότητα ζωής των πολιτών του, δίνοντας τη δυνατότητα συμμετοχής των δημοτών στα ζητήματα που τους αφορούν και διαμορφώνουν το μέλλον τους.
Αποτελεί σήμερα κοινή διαπίστωση ότι το επίπεδο σχεδιασμού των ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ υπήρξε δύσκαμπτο και δυσλειτουργικό στη θεωρία του κι αναποτελεσματικό στην εφαρμογή του. Μια σειρά λόγων αδυναμίας κάθετης και οριζόντιας συνεργασίας μεταξύ επιπέδων και φορέων, αλλά κυρίως η έλλειψη πολιτικής βούλησης για την επιτάχυνση της διαδικασίας ολοκλήρωσης του χωρικού σχεδιασμού με την εγκαθίδρυση κατάλληλων μηχανισμών εφαρμογής όπως η ενίσχυση της διοικητικής ικανότητας, η παραγωγή νέας τεχνογνωσίας, κ.α., κατέστησαν συν τω χρόνω αυτό το επίπεδο σχεδιασμού πολύπλοκο, χρονοβόρο και με μικρή πρακτική εφαρμοσιμότητα.
Στο πλαίσιο αυτό, η παρούσα εργασία επιχειρεί, το 2014,σε συνέχεια δύο προηγούμενων ερευνών του Τεχνικού Επιμελητηρίου Ελλάδας (που επιχείρησε σε ενδιάμεσους χρόνους -το 2004 και το 2009- αντίστοιχες αξιολογήσεις της πορείας εφαρμογής του Ν.2508/97), να αξιολογήσει την πορεία υλοποίησης των ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ του Ν.2508/97, μέσα από την αναλυτική καταγραφή του συνόλου των εγκεκριμένων και εν εξελίξει ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ, ανά περιφέρεια για το σύνολο της επικράτειας(πλην της περιφέρειας Αττικής), έως την αντικατάσταση του Ν.2508/97 με το Ν.4269/14( 28/06/2014).

2. Θεωρητικό πλαίσιο
Τα ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ αποτελούν, στην κάθετη διαστρωμάτωση των επιπέδων σχεδιασμού του χώρου, το συνδετικό κρίκο ανάμεσα στα αμιγώς στρατηγικά επίπεδα (εθνικό και περιφερειακό) και στο επίπεδο της χωρικής εφαρμογής του (πολεοδομικές μελέτες). 
Η συνέργεια μεταξύ των επιπέδων στην κατακόρυφη ιεραρχία καθορίζει πόσο ισχυρή είναι η κυριαρχία του κεντρικού κράτους προς τις κατώτερες βαθμίδες σχεδιασμού (up-down communication) ή αντίστροφα πόσο ισχυρή είναι η τοπική αυτοδιοίκηση (bottom-up)(ESPON, 2007). 
Στη χώρα μας, το κάθετο πλαίσιο συντονισμού εμφανίζεται αυστηρά ιεραρχικό με τη σύνδεση των επιπέδων να προβάλλουν από πάνω προς τα κάτω, όπου τα κατώτερα επίπεδα (ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ) «οφείλουν να εναρμονίζονται προς τις επιλογές ή κατευθύνσεις των ανώτερων επιπέδων» (άρθρο 9 Ν.2747/99), παρά το γεγονός ότι δίνεται η δυνατότητα ανάδρασης προς το χωροταξικό σχεδιασμό ανώτερης κλίμακας, εφόσον τούτο δικαιολογείται από τις διαπιστώσεις της ανάλυσης της μελέτης του ΓΠΣ (Απόφ.9572/1845/2000 -Τεχνικές Προδιαγραφές ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ) πρόβλεψη που δεν έχει βρει εφαρμογή μέχρι σήμερα. 
Τα ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ αποτελούν προϋπόθεση για τα περαιτέρω στάδια πολεοδομικού σχεδιασμού και ιδίως για την πολεοδόμηση περιοχών κατοικίας και τον καθορισμό αναπτυξιακών ζωνών και περιοχών προστασίας, χωρίς ωστόσο να μπορούν να τροποποιούν τα ειδικά νομικά καθεστώτα που ρυθμίζουν ειδικώς προστατευτέα αντικείμενα.
Παράλληλα και κατά την οριζόντια οργανωτική διάσταση, τα ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ αποτελούν ένα πεδίο συνάντησης και σύνθεσης απόψεων ετερογενών φορέων και ιδεών, το οποίο οφείλει να εκλάβει συγκεκριμένες χωρικές, ποιοτικές και ποσοτικές ιδιότητες (Αραβαντινός,2007, Λαλένης, 2012). Οι απόψεις των φορέων μπορεί να έχουν αποφασιστικό χαρακτήρα και να δεσμεύουν τη Διοίκηση, αποτελώντας καθοριστικό παράγοντα για την ολοκλήρωση ή μη της μελέτης (π.χ. απόψεις φορέων που υπάγονται σε ίδιο νομικό καθεστώς, όπως είναι οι Αρχαιολογικές και οι Δασικές Υπηρεσίες) ή γνωμοδοτικό χαρακτήρα, οπότε δεν δεσμεύουν τη Διοίκηση, συνυπολογίζονται όμως όταν εκφράζουν άποψη επιστημονικά τεκμηριωμένη όπως π.χ. του ΤΕΕ. Στην πράξη, η ολοκλήρωση της μελέτης, η οποία προϋποθέτει τη μέγιστη συμμετοχή και την εύρυθμη και διαρκή συνεργασία των φορέων και των πολιτών, συναντά πολλά εμπόδια.
Η δεσμευτικότητα των ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ δεν είναι ομοιογενής(Οικονόμου,2007) διότι αποτελούν σχέδια που ενσωματώνουν τόσο γενικές-στρατηγικές κατευθύνσεις όσο και κανονιστικές διατάξεις-άμεσα ή έμμεσα εφαρμόσιμες. Η δεσμευτικότητα τους ωστόσο θα πρέπει να θεωρείται απόλυτη όταν οι εκάστοτε εφαρμοζόμενες διατάξεις έχουν κανονιστικό χαρακτήρα (Χαινταρλής, 2012). Δεδομένου ότι τα ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ είναι σχέδια με τα οποία καθορίζονται οι κανόνες για τη χρήση, τη δόμηση και την εν γένει εκμετάλλευση του εδάφους σε εντός ή εκτός σχεδίου πόλεως περιοχές (άρθρο 1 &γ του Ν.4269/14) αποτελούν τα από χωρική άποψη βασικότερα, και μάλιστα οριζόντιου χαρακτήρα, σχέδια χρήσεων γης(Χαινταρλής, 2012), κανονιστικού χαρακτήρα, όπως έχει κριθεί από τη νομολογία (ΣτΕ Ολομ.3920/2010, 387/2014).
Στόχοι πολιτικής του N.2508/97 για το επίπεδο των ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ ήταν η επιδίωξη της μέγιστης δυνατής οικονομίας σε νέες επεκτάσεις, η υιοθέτηση της αρχής της «συμπαγούς πόλης» με την ενεργοποίηση των αναπλάσεων (κεφάλαιο Β Ν.2508/97) και η ελαχιστοποίηση των επεκτάσεων σε κρίσιμες ζώνες (παράκτιες περιοχές, γεωργική γη, δασική γη κ.α.) σε αντιδιαστολή με τον Ν.1337/83 που κύρια επιδίωξή του είχε τη διευκόλυνση των επεκτάσεων των πολεοδομημένων περιοχών και τη συνακόλουθη τακτοποίηση των αυθαιρέτων. Σημαντική επίσης επιδίωξη του νόμου ήταν η ορθολογική οργάνωση του χώρου για ολόκληρη την εδαφική περιφέρεια ενός Δήμου, εξισορροπώντας τον οικιστικό και αναπτυξιακό προγραμματισμό με ρυθμίσεις προστασίας των φυσικών και πολιτιστικών πόρων, με κύριο στόχο την επίτευξη της αειφόρου ανάπτυξης.
Τέλος, η αποκέντρωση των διαδικασιών κατάρτισης, παρακολούθησης και έγκρισης των μελετών και η ενδυνάμωση των διαδικασιών συμμετοχής των πολιτών και των τοπικών αρχών, (ΚΕΔΚΕ-ΙΤΑ,2006) αποτέλεσαν, θεωρητικώς, προτεραιότητες του νόμου.
Πράγματι, οι βασικές επιδιώξεις του Ν.2508/97 για το επίπεδο των ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ, αποδείχθηκαν καινοτόμες για την εποχή τους και τα εργαλεία ενεργοποίησης του νόμου πρωτοπόρα, διότι ενσωμάτωναν τις αρχές της βιώσιμης ανάπτυξης, οι οποίες όμως στην πράξη ελάχιστα εφαρμόσθηκαν(π.χ. το εργαλείο των αναπλάσεων δεν έχει ενεργοποιηθεί έως σήμερα).

3. Πορεία υλοποίησης των ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ
Κατ' αρχήν κρίνεται αναγκαίο να τονισθεί ότι η ενεργοποίηση του Ν.2508/97, στο επίπεδο του στρατηγικού σχεδιασμού, δεν έγινε ποτέ μέσω κάποιου προγράμματος συνολικής εφαρμογής, ανάλογου της ΕΠΑ του Ν.1337/83, και τα ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ του Ν.2508/97 δεν υποστηρίχθηκαν από κατευθυντήρια κείμενα, σε αντίθεση με τα ΓΠΣ/Ν.1337/83 που συνοδεύτηκαν από υποστηρικτικά οριζόντια κείμενα πολιτικής. Αυτό είχε ως αποτέλεσμα μεγάλη χρονική καθυστέρηση στην πορεία υλοποίησης των ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ, παρά το γεγονός ότι η νομολογία εμμένει στην αναγκαιότητα ολοκλήρωσης του σχεδιασμού σε όλα τα επίπεδα της κάθετης διαστρωμάτωσης (ΣτΕ 3920/2010, 387/2014) προκειμένου να είναι εφικτή η χωροθέτηση έργων και δραστηριοτήτων.

Στη συνέχεια θα παρουσιαστεί η πορεία εφαρμογής των ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ για τη διάρκεια ισχύος του Ν.2508/97 (1997-6/2014).

Το ΤΕΕ το 2004, πραγματοποίησε έρευνα για την πορεία υλοποίησης των ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ/ν.2508/97 για όλη τη χώρα, εκτός της Περιφέρειας Αττικής όπου διαπιστώθηκε ότι καμία μελέτη δεν είχε ολοκληρωθεί μέχρι το α' τρίμηνο του 2004, ενώ η συντριπτική πλειοψηφία των μελετών που εκπονούνταν βρίσκονταν στο Α' Στάδιο. 
Ο αριθμός των μελετών που είχαν προκηρυχθεί ανέρχονταν σε 161 (17,7% του συνόλου των Ο.Τ.Α της χώρας, πλην της Περιφέρειας Αττικής). Ο αριθμός των μελετών που είχαν ανατεθεί ανέρχονταν σε 78 (8,6% του συνόλου των Ο.Τ.Α.πλην της Περιφέρειας Αττικής ) (ΤΕΕ, ΕΔ. 2301/28-6-04).
Εν συνεχεία το ΤΕΕ, το 2009 διεξήγαγε νέα έρευνα για την παρακολούθηση της πορείας των μελετών ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ μέχρι το τέλος του 2009. «Ειδικότερα από τους 910 Καποδιστριακούς ΟΤΑ της χώρας, πλην της Περιφέρειας Αττικής, μέχρι το τέλος του 2009 είχαν προκηρυχθεί μελέτες για 376 ΟΤΑ,( 41,3% των 910 ΟΤΑ). Ανατέθηκαν 295 μελέτες , (32,4% των 910 ΟΤΑ) ενώ έχουν εγκριθεί μόλις 40 μελέτες, μόλις 4,4% των 910 ΟΤΑ.» (Περπεράς, 2010, ΤΕΕ, Ε.Δ.2579/12-4-10). 
Στην έρευνα αυτή παρουσιάστηκαν τα κυριότερα προβλήματα που δυσχεραίνουν την ολοκλήρωση του σχεδιασμού, τα οποία αναφέρονταν στον «αποσπασματικό», χωρίς κριτήρια σχεδιασμό με πρωτοβουλία των ΟΤΑ, στην έλλειψη κατευθύνσεων- οδηγιών από το ΥΠΕΚΑ, στις μεγάλες καθυστερήσεις στην ολοκλήρωση και θεσμοθέτηση των μελετών κ.α. και διατυπώθηκαν προτάσεις, όπως η ίδρυση παρατηρητηρίου για το Σχεδιασμό, ο καθορισμός προτεραιοτήτων για τις αναθέσεις των μελετών ανά ΟΤΑ, κ.α. με κύριο στόχο την επιτάχυνση της διαδικασίας ολοκλήρωσης των μελετών ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ.

3.1. Έρευνα 2014
Το 2014, χρονιά θεσμοθέτησης του νέου νόμου για τον χωρικό σχεδιασμό, του Ν.4269/14, πραγματοποιήθηκε έρευνα (Βεζυριαννίδου , 2014,2015),σε συνέχεια των δύο προηγούμενων ερευνών του ΤΕΕ(2004 και 2009), σχετική με την αξιολόγηση της πορείας υλοποίησης των ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ ανά περιφέρεια για το σύνολο της επικράτειας (πλην της περιφέρειας Αττικής ) μέσα από την αναλυτική καταγραφή του συνόλου των εγκεκριμένων και εν εξελίξει ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ, έως την ημερομηνία παύσης του Ν.2508/97( 28/06/2014).

Η παρούσα έρευνα πραγματοποιήθηκε την χρονική περίοδο 10/2013 -9/2014.Τα απαραίτητα στοιχεία για την τεκμηρίωση της έρευνας αντλήθηκαν από το ΥΠΕΚΑ/ Δ/νση Χωροταξίας και τις ΔΙΙΙΕΧΩΣΧ των Αποκεντρωμένων Διοικήσεων.

Η Δ/νση Χωροταξίας του ΥΠΕΚΑ απέστειλε τα Πορίσματα των Εκθέσεων που αφορούν στην «Αξιολόγηση, Αναθεώρηση και Εξειδίκευση των εγκεκριμένων Περιφερειακών Πλαισίων (1111) Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης» για το σύνολο των 12 Περιφερειών της χώρας, τα οποία:

α) κωδικοποιήθηκαν με τη μορφή δελτίων για κάθε Περιφέρεια της χώρας, πλην της Αττικής και στα οποία καταγράφηκαν όλες οι μελέτες ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ που εγκρίθηκαν αλλά και εκείνες που βρίσκονται σε εξέλιξη κι αναφέρονται στα Περιφερειακά Πλαίσια (1111) και ακολούθως:

β) απεστάλησαν τα δελτία, μέσω ηλεκτρονικού ταχυδρομείου, στο σύνολο των ΔΙΠΕΧΩΣΧ των Αποκεντρωμένων Διοικήσεων, που έχουν την αρμοδιότητα έγκρισης των μελετών ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ, προκειμένου να συμπληρώσουν και επικαιροποιήσουν τα στοιχεία των ΠΠ σχετικά με την καταγραφή όλων των μελετών ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ/Ν.2508/97 (εγκεκριμένων και σε εξέλιξη) για κάθε Περιφέρεια καθώς και να υποδείξουν τον αριθμό ΦΕΚ των εγκεκριμένων μελετών ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ .

Όλες οι ΔΙΠΕΧΩΣΧ ανταποκρίθηκαν άμεσα στα ζητούμενα της έρευνας.
Η αξιοποίηση των στοιχείων της έρευνας οδήγησε στη σύνταξη πινάκων και χαρτών για κάθε Περιφέρεια της χώρας (πλην Αττικής).
Αναλυτικά συντάχθηκε συγκεντρωτικός πίνακας ο οποίος περιλαμβάνει τη νέα διοικητική διαίρεση της χώρας μετά την εφαρμογή του Ν.3852/2010, με ειδικότερη αναφορά στη χαμηλότερη βαθμίδα της διοικητικής πυραμίδας, τη Δημοτική Ενότητα (ΔΕ) και την καταγραφή -συσχέτιση όλων των ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ (εγκεκριμένων ή σε εξέλιξη) με όλες τις ΔΕ της χώρας (910), πλην της Περιφέρειας Αττικής.

Ενδεικτικά ο πίνακας 1 παρουσιάζει τμήμα του συγκεντρωτικού πίνακα για την Περιφερειακή Ενότητα Έβρου, τη διοικητική δομή των Καλλικράτειων Δήμων (Δ) και των Δημοτικών Ενοτήτων (ΔΕ) και τη σχέση αυτών με τα ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ (εγκεκριμένα (Ε)- σε εξέλιξη (Σ.Ε.). Παρουσιάζεται επίσης για κάθε ΔΕ, ο πληθυσμός της βάση του οποίου προκύπτει αν εκπονείται ΓΠΣ ή ΣΧΟΟΑΠ στη ΔΕ, η γεωγραφική της θέση κι αν είναι έδρα Περιφέρειας (ΕΠ) ή Περιφερειακής Ενότητας (ΕΠΕ).

Πίνακας 1: Διοικητική Διαίρεση Χώρας (εκτός Αττικής) Ν. 3852/10 και Τοπικός Χωρικός Σχεδιασμός (ΓΠΣ/ ΣΧΟΟΑΠ) Ν. 2508/07





ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ
ΠΛΗΘΥΣΜΟΣ
ΓΕΩΓΡΑΦΙΚΗ ΘΕΣΗ
ΕΠ-ΕΠΕ
Α/Α
ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΚΗ
ΕΝΟΤΗΤΑ
ΔΗΜΟΣ
ΔΗΜΟΤΙΚΗ
ΕΝΟΤΗΤΑ
Ε
Σ.Ε
Χ
Οαγ

Οασ
Η
Π-Η
Ν
ΕΠ
ΕΠΕ
ΑΠΟΚΕΝΡΩΜΕΝΗ ΔΙΟΙΚΗΣΗ ΜΑΚΕΔΟΝΙΑΣ-ΘΡΑΚΗΣ











ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑ ΑΝΑΤΟΛΙΚΗΣ ΜΑΚΕΔΟΝΙΑΣ-ΘΡΑΚΗΣ











1
ΕΒΡΟΥ
ΟΡΕΣΤΙΑΔΑΣ
ΟΡΕΣΤΙΑΔΑΣ


Χ


X
Χ




2
ΕΒΡΟΥ
ΟΡΕΣΤΙΑΔΑΣ
ΤΡΙΓΩΝΟΥ


Χ

X

Χ




3
ΕΒΡΟΥ
ΟΡΕΣΤΙΑΔΑΣ
ΚΥΠΡΙΝΟΥ


Χ

X

Χ




4
ΕΒΡΟΥ
ΟΡΕΣΤΙΑΔΑΣ
ΒΥΣΣΑΣ


Χ

X

Χ




5
ΕΒΡΟΥ
ΔΙΔΥΜΟΤΕΙΧΟΥ
ΔΙΔΥΜΟΤΕΙΧΟΥ


Χ


X
Χ




6
ΕΒΡΟΥ
ΔΙΔΥΜΟΤΕΙΧΟΥ
ΜΕΤΑΞΑΔΩΝ


Χ

X

Χ




7
ΕΒΡΟΥ
ΣΟΥΦΛΙΟΥ
ΣΟΥΦΛΙΟΥ


Χ

X

Χ




8
ΕΒΡΟΥ
ΣΟΥΦΛΙΟΥ
ΟΡΦΕΑ


Χ

X

Χ




9
ΕΒΡΟΥ
ΣΟΥΦΛΙΟΥ
ΤΥΧΕΡΟΥ


Χ

X

Χ




10
ΕΒΡΟΥ
ΑΛΕΞ/ΠΟΛΗΣ
ΑΛΕΞ/ΠΟΛΗΣ

X



X

Χ


Χ
11
ΕΒΡΟΥ
ΑΛΕΞ/ΠΟΛΗΣ
ΤΡΑΪΑΝΟΥΠΟΛΗΣ

Χ


X


Χ



12
ΕΒΡΟΥ
ΑΛΕΞ/ΠΟΛΗΣ
ΦΕΡΩΝ

Χ


Χ

X
X



13
ΕΒΡΟΥ
ΣΑΜΟΘΡΑΚΗΣ
ΣΑΜΟΘΡΑΚΗΣ

Χ


X



Χ






0
4
9








Πηγή: Bεζυριαwίδου, 2014

Στη συνέχεια συντάχθηκε συγκεντρωτικός πίνακας που παρουσιάζει τα ΦΕΚ όλων των θεσμοθετημένων ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ για το σύνολο της χώρας, από το Εθνικό Τυπογραφείο, βάσει της πληροφορίας των ΔΙΠΕΧΩΣΧ, και τα κατηγοριοποιεί σε ΣΧΟΟΑΠ (για ΔΕ με οικισμούς <2000 κατοίκων) και σε ΓΠΣ (για ΔΕ με οικισμούς>2000 κατοίκων), καθώς και πρόσθετα στοιχεία που αναφέρονται στο ΦΕΚ θεσμοθέτησης. Ενδεικτικά ο πίνακας 2 παρουσιάζει τα εγκεκριμένα ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ στην Περιφέρεια ΑΜΘ, τον αριθμό ΦΕΚ, αν υπήρξε χρηματοδότηση (ΧΡ.), αν απαιτούνταν παράλληλα ΣΜΠΕ και τη διάρκεια της μελέτης.

Α/Α
ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΚΗ ΕΝΟΤΗΤΑ
ΔΗΜΟΣ
ΔΗΜΟΤΙΚΗ ΕΝΟΤΗΤΑ
ΓΠΣ
ΣΧΟΟAΠ
ΑΡ. ΦΕΚ
ΧΡ.
ΣΜΠΕ
ΔΙΑΡΚΕΙΑ ΜΕΛΕΤΗΣ
ΑΠΟΚΕΝΤΡΩΜΕΝΗ ΔΙΟΙΚΗΣΗ ΜΑΚΕΔΟΝΙΑΣ-ΘΡΑΚΗΣ






ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑ ΑΝΑΤΟΛΙΚΗΣ ΜΑΚΕΔΟΝΙΑΣ-ΘΡΑΚΗΣ






1
ΡΟΔΟΠΗΣ
ΙΑΣΜΟΥ
ΙΑΣΜΟΥ
Χ

493/ΑΑΠ/2010
ΝΑΙ
ΟΧΙ
2004-2010
2
ΚΑΒΑΛΑΣ
ΚΑΒΑΛΑΣ
ΚΑΒΑΛΑΣ
Χ

69/ΑΑΠ/2013
ΝΑΙ
ΟΧΙ
2007-2013

Πηγή: Βεζυριαννίδου,2014


3.2. Πορίσματα έρευνας
Από την έρευνα διαπιστώθηκε ότι :
3.2.1. Δεν υπήρξε ενιαία πολιτική, σε επίπεδο χώρας, για την πορεία υλοποίησης του σχεδιασμού στο τοπικό επίπεδο.
Δεν προωθήθηκε η κατάρτιση ειδικού επιχειρησιακού σχεδίου ή προγράμματος για την εφαρμογή του εργαλείου των ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ, ανάλογου της ΕΠΑ 1983-87, με αποτέλεσμα το 1ο ΓΠΣ/Ν.2508/97 (ΓΠΣ Σητείας Κρήτης) να εγκριθεί 10 χρόνια μετά την εφαρμογή του Ν.2508/97 (Πίνακας 3) σε αντίθεση με το 1ο ΓΠΣ/Ν.1337/83 που  εγκρίθηκε μόλις 2 χρόνια μετά την εφαρμογή του Ν.1337/83 ( ΚΕΔΚΕ-ΙΤΑ, 2006). Με το Ν.2508/97, μέσα στα 17 χρόνια ισχύος του, μόλις το 16% των ΔΕ της χώρας -πλην της Περιφέρειας Αττικής- απέκτησαν εγκεκριμένες μελέτες ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ (138 μελέτες για 143 ΔΕ), δυνητικά θα ολοκληρωθούν μελέτες για 31% ΔΕ που έχουν σε εξέλιξη ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ (285μελέτες), ενώ χωρίς σχεδιασμό έμεινε το 53% των ΔΕ της χώρας (481 ΔΕ) (Βεζυριαννίδου, 2014,2015). Με τον Ν.1337/83 ολοκληρώθηκε οι μελέτες για το σύνολο των οικισμών που ανατέθηκαν ΓΠΣ (419). Ειδικότερα μέσα στα 14 χρόνια ισχύος του Ν.1337/83 εγκρίθηκαν συνολικά 395 ΓΠΣ (το 94% των μελετών που είχαν ανατεθεί) ενώ οι υπόλοιπες 24 μελέτες ΓΠΣ που εκκρεμούσαν (6%) ολοκληρώθηκαν την 8ετία 1997-2005 ( ΚΕΔΚΕ-ΙΤΑ, 2006).

Πίνακας 3: 

ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑ










2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
ΑΜΘ




1


1

ΚΕΝΤΡΙΚΗ ΜΑΚΕΔΟΝΙΑ

10
11
8
13
3
2
3

ΔΥΤΙΚΗ ΜΑΚΕΔΟΝΙΑ









ΗΠΕΙΡΟΣ

1
1
6
1

1

2
ΘΕΣΣΑΛΙΑ



2

3
5
3
1
ΣΤΕΡΕΑ ΕΛΛΑΔΑ




1
2
7
13

ΙΟΝΙΟΙ ΝΗΣΟΙ









ΔΥΤΙΚΗ ΕΛΛΑΔΑ





1

1

ΠΕΛΟΠΟΝΝΗΣΟΣ



2
1
1

7

ΒΟΡΕΙΟ ΑΙΓΑΙΟ

1


1


1

ΝΟΤΙΟ ΑΙΓΑΙΟ


1
1





ΚΡΗΤΗ
1
1

7
4
1
4
1

ΣΥΝΟΛΟ
1
13
13
26
22
11
19
30
3

Πηγή: Βεζυριαννίδου,2014

3.2.2.Κάθε Περιφέρεια ακολούθησε το δικό της βηματισμό μέχρι σήμερα, στην υλοποίηση του τοπικού χωρικού σχεδιασμού. (χάρτης 2)

Αναλυτικά, στις 5 από τις 12 περιφέρειες της χώρας (ΑΜΘ, ΔΜ, ΔΕ, ΝΑ, ΙΝ) ο τοπικός χωρικός σχεδιασμός δεν προχώρησε ως όφειλε. Η θεσμοθέτηση των ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ (0-2 μελέτες ανά Περιφέρεια, 6 μελέτες σε σύνολο 284 ΔΕ της χώρας)είναι σε ποσοστό μόλις 0-4%.
Στις 4 από τις 12 περιφέρειες (ΠΠ, ΠΘ, ΠΒΑ, ΠΗ) ο τοπικός χωρικός σχεδιασμός προχώρησε σε χαμηλό ποσοστό (10-16%).
Μόλις 3 από τις 12 περιφέρειες (ΠΚΜ, ΠΚ, ΠΣτ.Ε) προχώρησαν την υλοποίηση του τοπικού χωρικού σχεδιασμού σε ποσοστό 24-40% και εμφανίζουν τα περισσότερα εγκεκριμένα ΓΠΣ κατά την τετραετία 2007-2010. Πρώτη σε υλοποίηση του σχεδιασμού σε τοπικό επίπεδο είναι η ΠΚΜ με ποσοστό 40% και ακολουθεί η ΠΚ.

3.2.3. Οι μελέτες ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ στην πράξη συναντούν πολλά εμπόδια από τους εμπλεκόμενους φορείς (key-players) και καθυστερεί η ολοκλήρωσή τους επειδή δεν «ελέγχονται» από τον κύριο παίκτη (mainplayer), που είναι ο Δήμος (Vezyriannidou ,Bezante, 2015).

Αναλυτικά οι εμπλεκόμενοι φορείς παρουσιάζονται ακολούθως:
Κατά την κάθετη ιεραρχία, το ΥΠΕΚΑ, καθ' όλη τη διάρκεια ισχύος του νόμου, δεν άσκησε τον επιτελικό, συντονιστικό και προγραμματικό ρόλο που του ανήκει διότι δεν προχώρησε στη σύνταξη κατευθυντήριων κειμένων πολιτικής και ενιαίων σχεδιαστικών προτύπων και οδηγιών, ανάλογων του Ν.1337/83. Ειδικότερα μετά την αποκέντρωση των αρμοδιοτήτων έγκρισης των ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ στις Αποκεντρωμένες Διοικήσεις, το ΥΠΕΚΑ δεν διατήρησε μία συνολική εποπτεία για το πώς προχωράει ο χωρικός σχεδιασμός σε επίπεδο ΟΤΑ, παρά το γεγονός ότι προτάσσει την αναγκαιότητα ολοκλήρωσής του (π.χ. στον Ν.4178/2013 τονίζεται η αναγκαιότητα ολοκλήρωσης των ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ εντός της επόμενης 5ετίας, ομοίως και στο Ειδικό Χωροταξικό για τον Τουρισμό).
Κάθε Αποκεντρωμένη Διοίκηση, ως αρμόδια για την έγκριση των ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ ακολούθησε το δικό της τρόπο και ρυθμό ελέγχου των ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ και ενέκρινε κατά το δοκούν τις ανωτέρω μελέτες, με δεδομένο ότι δεν υπήρχαν ενιαίες κατευθύνσεις από το ΥΠΕΚΑ. Το θέμα είναι ιδιαίτερα κρίσιμο στις περιπτώσεις των ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ που βρίσκονται εντός Ρυθμιστικού Σχεδίου ή εμπεριέχουν ρυθμίσεις των ΖΟΕ.
Η Περιφέρεια, μετά την εφαρμογή του προγράμματος «Καλλικράτης», δια του Περιφερειακού Συμβουλίου γνωμοδοτεί πλέον για όλα τα θέματα πολεοδομικού και χωροταξικού χαρακτήρα, συνεπώς και για τις μελέτες των ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ.

Οι Δήμοι έχουν πλέον την αρμοδιότητα ανάθεσης, παρακολούθησης κι επίβλεψης των μελετών ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ (άρθ.18 &16 του Ν.4071/12) και της εφαρμογής τους. Η μέχρι σήμερα εμπειρία έχει αναδείξει την αδυναμία ουσιαστικού ελέγχου κι επίβλεψης των μελετών από τους Δήμους λόγω έλλειψης εξειδικευμένου προσωπικού σε πολεοδομικά θέματα και απουσίας οργανωτικής ετοιμότητας και πόρων, ενώ οι τοπικοί άρχοντες συνεχίζουν να θεωρούν τον πολεοδομικό σχεδιασμό ως εμπόδιο για την αναπτυξιακή πορεία του Δήμου τους.

Κατά την οριζόντια οργανωτική διαστρωμάτωση, υπάρχουν φορείς που παίζουν καθοριστικό ρόλο, ειδικά όταν οι απόψεις τους έχουν αποφασιστικό χαρακτήρα και μπορούν να επηρεάσουν το τελικό αποτέλεσμα και την ποιότητα ολοκλήρωσης της μελέτης (απόψεις φορέων που υπάγονται σε ίδιο νομικό καθεστώς, π.χ. αρχαιολογικό , δασικό κ.α. ).

Οι Συμμετοχικές Διαδικασίες που αποτελούν θεωρητικώς αναπόσπαστο μέρος της διαδικασίας σχεδιασμού του ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ, δεν έχουν, κατά κανόνα, το ρόλο που τους αρμόζει, δηλ. της ουσιαστικής συμμετοχής των πολιτών στο σχεδιασμό και την ανάπτυξη του τόπου τους, αλλά αποτελούν μάλλον μια δραστηριότητα ανειλικρινή και εκτονωτική, με κύρια αποστολή τη νομιμοποίηση των αποφάσεων και της πολιτικής εκείνων που βρίσκονται στην εξουσία.

3.2.4. Η ρύθμιση του χώρου εκπονείται με διαφορετικό ρυθμό και χωρίς προγραμματισμό, ανά ειδική κατηγορία χώρου (αστικές, ορεινές, νησιωτικές, παράκτιες, συνοριακές) σε όλη σχεδόν τη χώρα. 
Ειδικότερα:
Από τα αστικά κέντρα που αποτελούν και έδρες Περιφερειών μόλις τέσσερα (4) έχουν εγκεκριμένα ΓΠΣ/Ν.2508/97: η Πάτρα, η Λάρισα, η Λαμία και η Μυτιλήνη, σε εξέλιξη ΓΠΣ/2508 έχουν άλλα τέσσερα (4) :η Θεσσαλονίκη, τα Ιωάννινα, η Κοζάνη και η Τρίπολη, ενώ χωρίς ανάθεση ΓΠΣ/2508/97 παρέμειναν 4: η Κομοτηνή, η Ερμούπολη Σύρου, το Ηράκλειο και η Κέρκυρα.
Στο νησιωτικό χώρο ο χωρικός σχεδιασμός σε επίπεδο ΟΤΑ βρίσκεται σχεδόν στο μηδέν. Εκτός από την Κρήτη που καλύπτει το 61% των ΔΕ της σε ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ (εγκεκριμένα /σε εξέλιξη) και την Εύβοια το 81% των ΔΕ, τα υπόλοιπα νησιά της χώρας, που έχουν ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ (εγκεκριμένα /σε εξέλιξη) είναι ελάχιστα (εγκεκριμένα ΓΠΣ έχουν μόνο η Ικαρία, η Λέρος και η Σκύρος).
Στις ορεινές περιοχές ο χωρικός σχεδιασμός σε επίπεδο ΟΤΑ βρίσκεται σε πρωτόλειο στάδιο. Συγκεκριμένα οι ορεινοί Δήμοι των Περιφερειών ΑΜΘ, ΔΜ, Ηπείρου δεν έχουν προχωρήσει σε ανάθεση ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ του Ν.2508/97 μολονότι το προτάσσει το Σύνταγμα (άρθρο 101 & 4).
Μόνο στον παράκτιο χώρο έχει προχωρήσει σημαντικά ο τοπικός χωρικός σχεδιασμός. 
Ειδικότερα για την ΠΕ Χαλκιδικής εγκεκριμένα ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ έχουν οι 11 από τις 14 ΔΕ της ΠΕ, σε εξέλιξη είναι 2 ενώ μόνο μία, η οποία είναι ορεινή, δε διαθέτει ΓΠΣ. Ομοίως και στην ΠΕ Λασιθίου εγκεκριμένα ΓΠΣ έχουν οι 7 από τις 8 ΔΕ ενώ μόνο μία, η οποία είναι ορεινή, δε διαθέτει ΓΠΣ. Στην πραγματικότητα βέβαια, κατά κανόνα, επιδιώκεται η ανάπτυξη μίας περιοχής με όρους αποκλειστικά οικονομικούς κι όχι και η ταυτόχρονη βιωσιμότητά της με όρους αειφορίας (π.χ. περιπτώσεις εντάξεων περιοχών β' κατοικίας και τουρισμού στο σχεδιασμό εκ των υστέρων -ex post κι όχι εκ των προτέρων - ex ante). Βλέπουμε δηλ. να νομιμοποιούνται ουσιαστικά, μέσω του σχεδιασμού, αυθαίρετα διαμορφωμένοι οικισμοί και να συνεχίζει ο Ν.2508/97 για τον εξωαστικό χώρο ότι ξεκίνησε ο Ν.1337/83 στον περιαστικό χώρο με τις εντάξεις των αυθαιρέτως διαμορφωμένων περιοχών, πρακτική που έρχεται σε αντίθεση με το άρθρο 24 του Συντάγματος, το οποίο επιτάσσει τον ορθολογικό χωροταξικό και πολεοδομικό σχεδιασμό (ΣτΕ 52/02, 303/02).
Στις συνοριακές περιοχές, που αποτελούν μια νέα ειδική κατηγορία χώρου, όπου κάποια αστικά κέντρα αποτελούν «πύλες εισόδου-εξόδου», ο σχεδιασμός προχωράει χωρίς προγραμματισμό (π.χ. Κομοτηνή χωρίς ΓΠΣ/ν.2508/97).

3.2.5. Δεν ακολουθούν κατά κανόνα τις κατευθύνσεις του υπερκείμενου σχεδιασμού, όπως αναφέρεται στα πορίσματα των μελετών αξιολόγησης των 12 ΠΠ. Σε καμία Περιφέρεια δεν υλοποιήθηκαν οι κατευθύνσεις των ΠΠ για ενεργοποίηση του μηχανισμού των ΠΕΧΠ-ΣΟΑΠ, ακολουθήθηκαν όμως οι κατευθύνσεις για ΠΕΡΠΟ β' κατοικίας κυρίως σε παράκτιες περιοχές.

3.2.6. Ο μέσος χρόνος διάρκειας των μελετών μέχρι τη θεσμοθέτησή τους είναι 5-6 χρόνια για το μεγαλύτερο ποσοστό των μελετών (Βεζυριαννίδου, 2014,2015), ενώ για τα ΓΠΣ/1337/83 υπήρξε 3-5 χρόνια (KEΔΚΕ-ΙΤΑ,2006).Ο χρόνος διάρκειας των μελετών φαίνεται στο συνημμένο διάγραμμα5 .
5 Η χρονική διάρκεια της εκπόνησης μιας μελέτης ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ προκύπτει από τα εγκεκριμένα ΦΕΚ των μελετών, ως ο πραγματικός χρόνος μεταξύ της ημερομηνίας υπογραφής της σύμβασης της μελέτης και της θεσμοθέτησής της.


Διάγραμμα : Διάρκεια εκπόνησης μελετών ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ Ν.2508/97 σε χρόνια

3.2.7.Η μεγάλη χρονική διάρκεια εκπόνησης των ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ επηρεάζει την ποιότητα, την αποτελεσματικότητα και την ολοκλήρωση των μελετών
Η ενσωμάτωση παράλληλων μελετών (ΣΜΠΕ, γεωλογικές μελέτες) και η έλλειψη χρηματοδότησης επιβραδύνουν το βαθμό υλοποίησης των ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ.
Το σύνολο σχεδόν των εγκεκριμένων ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ είχε χρηματοδότηση από το Γ' και Δ' ΚΠΣ. Οι χρηματοδοτούμενες μελέτες, σε πολλές περιπτώσεις, λόγω του σφιχτού χρονοδιαγράμματος που θέτει η ΕΕ, ολοκληρώνονται πιεστικά, είναι ενίοτε χαμηλής ποιότητας και απαιτούν προφανώς τροποποίηση. Το 10% των εγκεκριμένων μελετών έχει ήδη τροποποιηθεί (14 μελέτες), ενώ στα ΓΠΣ/Ν.1337/83 το ποσοστό ήταν 36% (117 μελέτες) (^ΔΚΕ ,2005). Το 25% των εγκ. ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ εγκρίθηκαν το 2013 διότι αυτό ήταν το χρονικό όριο που έθετε η ΕΕ μέσω του ΕΠΠΕΡΑΑ προκειμένου να μην απενταχθούν οι μελέτες από το πρόγραμμα χρηματοδότησης (Βεζυριαννίδου, 2014).

4. Συμπεράσματα
Ο χωρικός σχεδιασμός στο τοπικό επίπεδο αποτελεί μια σύνθετη και πολύπλοκη διαδικασία.
Το κύριο συμπέρασμα είναι ότι δεν υπήρξε μία ενιαία πολιτική για την εφαρμογή του σχεδιασμού στο τοπικό επίπεδο με το εργαλείο των ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ, που να υποστηρίζεται από κατάλληλο επιχειρησιακό σχέδιο ή πρόγραμμα, ανάλογο της ΕΠΑ, και δε δημιουργήθηκε ένα παρατηρητήριο παρακολούθησης και αξιολόγησης της πορείας των μελετών που να υποστηρίζεται από το κατάλληλο διοικητικό και μελετητικό μηχανισμό, προκειμένου να καταστεί εφικτή η συντονισμένη ολοκλήρωση του σχεδιασμού(Βεζυριαννίδου, 2015).
Τα προαναφερόμενα, και ιδίως η απουσία ουσιαστικού ελεγκτικού-συντονιστικού μηχανισμού, είχαν ως επακόλουθο το ότι κάθε Αποκεντρωμένη Διοίκηση, κάθε Περιφέρεια και κάθε Δήμος, ακολούθησαν τον δικό τους ρυθμό και το δικό τους προγραμματισμό στην υλοποίηση του τοπικού χωρικού σχεδιασμού.
Υπήρξαν Περιφέρειες που θεώρησαν ως προτεραιότητα το σχεδιασμό για την ανάπτυξή τους και εξασφάλισαν ανάλογη χρηματοδότηση για την προώθηση εκπόνησης των μελετών (ΠΣτΕ, ΠΘ, ΠΚΜ, ΠΚ) και άλλες που αδιαφόρησαν παντελώς για την υλοποίηση του σχεδιασμού
(ΠΑΜΘ, ΠΔΜ, ΠΙΝ, ΠΝΑ).

Ως προς τη δομή και το περιεχόμενό τους:
Οι μελέτες ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ δεν «έπαιξαν» στην πράξη τον στρατηγικό ρόλο που θεωρητικά έχουν και δεν ανταποκρίθηκαν με ευελιξία και προσαρμοστικότητα στις κατευθύνσεις του υπερκείμενου σχεδιασμού και των νεώτερων τομεακών πολιτικών. Ειδικότερα για τον εξωαστικό/αγροτικό χώρο λειτούργησαν ως σχέδια χρήσεων γης (φυσικού σχεδιασμού) με άμεσες κανονιστικές διατάξεις μέσω του μηχανισμού της εκτός σχεδίου δόμησης. Δεν πέτυχαν δηλ. τον κύριο στόχο πολιτικής τους, που ήταν η ρύθμιση του συνόλου του ΟΤΑ με τη μέγιστη δυνατή οικονομία των επεκτάσεων και την ελαχιστοποίησή των σε κρίσιμες κυρίως ζώνες (π.χ. παράκτιες, κα.).
Η ενσωμάτωση παράλληλων μελετών (ΣΜΠΕ, γεωλογικές μελέτες), προαπαιτούμενων για τη θεσμοθέτηση των ΓΠΣ, επιβραδύνει το βαθμό υλοποίησης τους, ενώ η μεγάλη χρονική διάρκεια εκπόνησης επηρεάζει την ποιότητα και την αποτελεσματικότητα των μελετών, καθώς εν τω μεταξύ αλλάζουν σημαντικά δεδομένα της "υφιστάμενης κατάστασης".
Η έλλειψη χρηματοδότησης επιβραδύνει την διαδικασία ολοκλήρωσης των μελετών ενώ η ύπαρξη χρηματοδότησης, που λειτουργεί πιεστικά ως κύρια συνιστώσα για την ολοκλήρωσή τους, οδηγεί ενίοτε σε μελέτες χαμηλής ποιότητας που απαιτούν προφανώς τροποποίηση.
Ως γενικό συμπέρασμα μπορεί να υποστηριχθεί ότι, το όλο σύστημα κατάρτισης, παρακολούθησης, επίβλεψης και έγκρισης των ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ είναι χαοτικό και ανεπαρκές, δυσλειτουργικό και αναποτελεσματικό σε κάθε επίπεδο (από το στάδιο της προκήρυξης έως το στάδιο της θεσμοθέτησης) και χαρακτηρίζεται από αδυναμία συνεργασίας μεταξύ φορέων δημόσιου και ιδιωτικού τομέα και των τοπικών κοινωνιών.

5. Προτάσεις
Η μέχρι σήμερα εμπειρία αποδεικνύει ότι πολλές μεταρρυθμιστικές προσπάθειες ναυάγησαν διότι περιορίσθηκαν στη λήψη νομοθετικών μέτρων, χωρίς να συνοδευθούν από κατάλληλους μηχανισμούς εφαρμογής, όπως η ενίσχυση της διοικητικής ικανότητας, η καθιέρωση μηχανισμών παρακολούθησης κι αξιολόγησης των αποτελεσμάτων και διάχυσης καλών πρακτικών, καθώς και η οικοδόμηση ευρύτερων θεσμικών και κοινωνικών συμμαχιών.

Αξιολογώντας τα ανωτέρω, κρίνονται αναγκαία:
- η ανάληψη από το ΥΠΑΠΕΝ  της αποστολής που έχει, δηλ. του συντονισμού, του προγραμματισμού και της υλοποίησης του σχεδιασμού μέσα από την παροχή κατευθύνσεων, οδηγιών, κοινής ορολογίας και μεθοδολογίας αντιμετώπισης των θεμάτων κ.α..

Ειδικότερα για τις μελέτες που «είναι ανοιχτές» και αποτελούν το 31% (285 μελέτες) των ΔΕ της χώρας και οι οποίες αναμένεται να ολοκληρωθούν με τις προδιαγραφές του Ν.2508/97, απαιτείται να κριθεί τεκμηριωμένα από το ΥΠΑΠΕΝ η δυνατότητα ή μη ολοκλήρωσής τους και να διατυπωθούν οι αναγκαίες προϋποθέσεις/κατευθύνσεις. Οι κατευθύνσεις μπορούν να ενσωματωθούν στα Περιφερειακά Πλαίσια, διότι υπάρχουν μελέτες ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ που «λιμνάζουν» χρόνια (πέρα της δεκαετίας),για τις οποίες σήμερα υπάρχει αδυναμία ολοκλήρωσής τους (είτε λόγω έλλειψης χρηματοδότησης, είτε λόγω αποπληρωμής των μελετητών και άρνησης προσαρμογής τους στα νέα δεδομένα του σχεδιασμού, είτε λόγω της ενσωμάτωσης παράλληλων μελετών, όπως η ΣΜΠΕ, είτε λόγω αλλαγής των αιρετών στη διοίκηση του Δήμου κ.α.).

Για τις μελέτες που θα προκηρυχθούν εφεξής και αντιπροσωπεύουν το 53% των ΔΕ της χώρας, απαιτείται ο καθορισμός προτεραιοτήτων από το ΥΠΑΠΕΝ σε επίπεδο χώρας, τόσο ανά ειδική κατηγορία χώρου όσο και ανά Καλλικράτειο Δήμο και ανά Περιφέρεια.
- η σωστή κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ κράτους και τοπικής αυτοδιοίκησης και εν συνεχεία η συνεργασία μεταξύ των εμπλεκόμενων με το σχεδιασμό φορέων, σε όλα τα επίπεδα (κάθετο και οριζόντιο) και των τοπικών κοινωνιών,
- ο καθορισμός ενός σαφούς και «σφιχτού» χρονοδιαγράμματος υλοποίησης του σχεδιασμού (εντός πενταετίας), που δεν έχει καθορισθεί ούτε στο ν.4269/14 , μέσω της ενεργοποίησης ενός προγράμματος εφαρμογής ανάλογου της ΕΠΑ και η λειτουργία παρατηρητηρίου συστηματικής παρακολούθησης και αξιολόγησης της πορείας των μελετών.
- η πλήρης διασύνδεση αναπτυξιακού προγραμματισμού και χωρικού -περιβαλλοντικού σχεδιασμού, ως μια ενιαία διαδικασία, και όχι η απλή εναρμόνισή τους, ώστε τα χωροταξικά σχέδια να συνιστούν στο τοπικό επίπεδο τη χωρική έκφραση της δημόσιας αναπτυξιακής και οικονομικής πολιτικής (σχετ.Ολ.ΣτΕ1176/2008), ιδίως την παρούσα χρονική περίοδο που τρέχουν παράλληλα το νέο ΕΣΠΑ (ΣΕΣ) και τα Περιφερειακά Πλαίσια (ΠΠ).
-η ανταπόκριση και ευελιξία-προσαρμοστικότητα του σχεδιασμού στα νέα δεδομένα της οικονομικής ύφεσης μέσα από απλές διαδικασίες με σαφή κριτήρια και ανάλογες διαδικασίες τεκμηρίωσης.
-η συμπόρευση του σχεδιασμού με τη δυναμική της κοινωνικο-οικονομικής πραγματικότητας με διαδικασίες και σαφείς κανόνες που θα ενισχύουν τη διαφάνεια, την προβλεψιμότητα, την αξιοπιστία και τελικώς τη λογοδοσία των αρμόδιων αρχών.
7 Ο Ν.4178/13 θέτει την προθεσμία των επτά (7) ετών για την ολοκλήρωση του πολεοδομικού σχεδιασμού με την έγκριση ή αναθεώρηση των ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ , ενώ για τις νησιωτικές περιοχές η προθεσμία μειώνεται στα πέντε (5) χρόνια από την έναρξη ισχύος του νόμου. Ανάλογη προθεσμία δεν έχει καθορισθεί στο Ν.4269/14.
Υπό το πρίσμα αυτό, πρέπει να θεωρηθεί απολύτως ευπρόσδεκτη η πρόβλεψη του νέου Ν.4269/14 περί υποχρεωτικής αξιολόγησης σε τακτά χρονικά διαστήματα(5ετία) των εθνικών και περιφερειακών χωροταξικών πλαισίων καθώς και των τοπικών χωρικών σχεδίων, επί τη βάσει της οποίας διενεργείται στη συνέχεια και η διαδικασία αναθεώρησής τους, εφόσον διαπιστωθεί σχετική ανάγκη.

6. Αντί επιλόγου
Ο ρυθμιστικός χωρικός σχεδιασμός στο τοπικό επίπεδο αποτελεί ένα πολυσύνθετο και πολύπλευρο ζήτημα για την αποτελεσματική λειτουργία του οποίου, την παρούσα χρονική περίοδο της οικονομικής ύφεσης, δεν αρκεί απλώς να εκσυγχρονισθεί η μεθοδολογία του, όπως θεωρητικώς επιδιώκει ο νέος Ν.4269/2014, αλλά θα πρέπει να υπάρξει η πολιτική βούληση για την αποτελεσματικότητα της εφαρμογής του.
Ο νέος Ν.4269/14 φιλοδοξεί να αποτελέσει βασικό εργαλείο μιας πιο μακροπρόθεσμης χωροταξικής και πολεοδομικής μεταρρύθμισης, η στόχευση ωστόσο της οποίας, ειδικότερα για το επίπεδο του τοπικού χωρικού σχεδιασμού, δεν αναλύεται με σαφήνεια και περιεκτικότητα στη σχετική αιτιολογική έκθεση, ούτε συνδυάζεται με κάποιο συγκεκριμένο πρόγραμμα, το οποίο θα μπορούσε να προσδώσει στο όλο εγχείρημα έναν πιο επιχειρησιακό χαρακτήρα.
Σήμερα, ο τοπικός χωρικός σχεδιασμός αντανακλά το πολιτικό-οικονομικό περιβάλλον και συνεπώς δεν είναι μια αυτόνομη δραστηριότητα αλλά εξαρτάται από την πολιτική διαδικασία.
Συμπερασματικά, αν δεν αλλάξει στη χώρα μας ο ρόλος του κράτους, η οργάνωση της κρατικής διοίκησης και της τοπικής αυτοδιοίκησης, η δομή, ο χαρακτήρας και η μεθοδολογία του σχεδιασμού, είναι σχεδόν αδύνατη η χρησιμοποίησή του ως μέσον κοινωνικής πολιτικής και ο χωρικός σχεδιασμός θα συνεχίσει να ανταποκρίνεται μόνο στις επιδιώξεις ορισμένων κοινωνικών ομάδων.

ΥΠΟΣΗΜΕΙΩΣΕΙΣ
1  Η παρούσα εργασία αποτελεί επικαιροποιημένη-συμπληρωμένη έκδοση ανακοίνωσης που παρουσιάσθηκε στο 13η Συνέδριο της ERSA -GR με θέμα «Αυτοδιοίκηση και Τοπική και Περιφερειακή Ανάπτυξη: Σύγχρονες Προοπτικές» στην Αθήνα, στις 26-27/6/2015 με τίτλο εισήγησης «Ο Τοπικός Χωρικός Σχεδιασμός στην Ελλάδα μέσα από την Εμπειρία των Γενικών Πολεοδομικών Σχεδίων (ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ) του Ν.2508/97» από την Βεζυριαννίδου καθώς και στο 9ο Διεθνές Συνέδριο «Planning Law and Property Rights», στο Βόλο, στις 25-27/2/2015 με τίτλο εισήγησης «Local Spatial Planning (LSP) in Greece: ΤΗβ experience of General Development Plans (G.D.P.)/S.H.O.O.A.P./Law 2508/97, as a tool of implementation for LSP» από τις Βεζυριαννίδου Σ.-Μπεζαντέ Χρ.

2 Η Βεζυριαννίδου αποτελεί βασικό στέλεχος της ΔΙΠΕΧΩΣΧ ΑΜΘ της ΑΔΜΘ υπεύθυνη για τον έλεγχο και την έγκριση των μελετών ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ για την Περιφέρεια ΑΜΘ και πραγματοποίησε την παρούσα έρευνα στα πλαίσια εκπόνησης της διπλωματικής της εργασίας στο ΜΠΣ «Πολεοδομία- Χωροταξία» του ΠΘ, με επιβλέποντες τον καθηγητή Ηλία Μπεριάτο και τη Δρ.Μαριλένα Παπαγεωργίου.

3 Η μη ενσωμάτωση της Περιφέρειας Αττικής στον κορμό της ανάλυσης-αξιολόγησης των ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ της χώρας έγινε κατ΄ ακολουθία των δύο προγενέστερων ερευνών του ΤΕΕ αλλά και από το γεγονός ότι η Περιφέρεια Αττικής διαθέτει διαφορετικά χαρακτηριστικά (πληθυσμιακά, αναπτυξιακά, κ.α.), αποτελεί μητρόπολη , έχει ρυθμιστικό σχέδιο κι όχι Περιφερειακό Πλαίσιο.

4 Η επικαιροποίηση των ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ από τις ΔΙΠΕΧΩΣΧ κρίθηκε απαραίτητη διότι από τη σύνταξη του Α΄ σταδίου των ΠΠ (12/2012) μέχρι τη θεσμοθέτηση του Ν.4269/2014 (6/2014) μεσολάβησε 1,5 χρόνος.

5 Η χρονική διάρκεια της εκπόνησης μιας μελέτης ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ προκύπτει από τα εγκεκριμένα ΦΕΚ των μελετών, ως ο πραγματικός χρόνος μεταξύ της ημερομηνίας υπογραφής της σύμβασης της μελέτης και της θεσμοθέτησής της.

6 ΥΠΑΠΕΝ: Υπουργείο Παραγωγικής Ανασυγκρότησης, Περιβάλλοντος και Ενέργειας

7 Ο Ν.4178/13 θέτει την προθεσμία των επτά (7) ετών για την ολοκλήρωση του πολεοδομικού σχεδιασμού με την έγκριση ή αναθεώρηση των ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ , ενώ για τις νησιωτικές περιοχές η προθεσμία μειώνεται στα πέντε (5) χρόνια από την έναρξη ισχύος του νόμου. Ανάλογη προθεσμία δεν έχει καθορισθεί στο Ν.4269/14.

Βιβλιογραφία 
Ελληνόγλωσση
  • Αραβαντινός Α.   (1997) «Πολεοδομικός  Σχεδιασμός  -Για  μια  βιώσιμη  ανάπτυξη  του  αστικού χώρου»,ΕΜΠ-Συμμετρία,1997 
  • Βεζυριαννίδου Σ.(2014) «Αξιολόγηση της πολιτικής και της υλοποίησης του σχεδιασμού στο τοπικό επίπεδο μέσα από το εργαλείο των ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ του ν.2508/97» Πανεπιστήμιο Θεσσαλίας, ΤΜΧΠΠΑ, Διπλωματική Εργασία ΠΜΣ «Πολεοδομία-Χωροταξία» 
  • Βεζυριαννίδου Σ.(2015) «Ο Τοπικός Χωρικός Σχεδιασμός στην Ελλάδα μέσα από την Εμπειρία των Γενικών Πολεοδομικών Σχεδίων( ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ) του ν.2508/97» στα πρακτικά του  13ου Συνεδρίου της ΕΚ5Λ-ΟΚ-2015 
  • ΚΕΔΚΕ-ΙΤΑ(2006)    «Πολεοδομικός    Σχεδιασμός    .Προβλήματα    Εφαρμογής    και    Προτάσεις Μεταρρύθμισης», Έκθεση Επιστημονικής Επιτροπής, Αθήνα, Δεκέμβριος 2006 
  • ΚΕΔΚΕ(2005)  Πρακτικά  Διημερίδας  «Πόλις-  Πρόγραμμα  Ολοκληρωμένο-  Ιδέες -Συνέργειες», Θεσσαλονίκη, 25-26/11/2005. 
  • Λαλένης Κ., Κυριαζής Α.(2012) «Αντιφατικότητες θεσμικού πλαισίου και αδιέξοδα σχεδιασμού: Αστικό Περιβάλλον και Δάσος σε σύγκρουση στο νέο Γενικό Πολεοδομικό Σχέδιο Καβάλας», στα πρακτικά του 3ου Πανελλήνιου Συνεδρίου του ΤΜΧΠΠΑ, ΠΘ σελ.312-318 
  • Ν.2508/97(ΦΕΚ 124/Α/97) «Βιώσιμη Οικιστική Ανάπτυξη των πόλεων και οικισμών της χώρας και άλλες διατάξεις».
  • Ν.4269/14(ΦΕΚ 142/Α/2014) «Χωροταξική και Πολεοδομική Μεταρρύθμιση-Βιώσιμη Ανάπτυξη». 
  • Οικονόμου Δ. (2007) «Η σχέση των επιπέδων και των βαθμίδων του πολεοδομικού σχεδιασμού», Νόμος και Φύση 
  • Περπεράς Ν. (2010)-ΤΕΕ « Με βήματα χελώνας προχωρά   ο πολεοδομικός σχεδιασμός», τεύχος 2579,12/4/2010, σελ.24-33. 
  • Χαινταρλής Μ.(2012),«Περί της δεσμευτικότητας των εργαλείων χωρικού σχεδιασμού και της μεταξύ τους νομικής σχέσης» στα πρακτικά του 3ου Πανελλήνιου Συνεδρίου του ΤΜΧΠΠΑ ΠΘ σελ.18-24


Ξενόγλωσση
  • Ε8ΡΘΝ (2007) Greece, Governance of territorial and Urban Policies, Annex A.3.2. Case Study Synthesis, pp106-126
  • Vezyriannidou S., Bezante Ch. (2015), « Local Spatial Planning (LSP) in Greece : The experience of General Development Plans (G.D.P.)/S.H.O.O.A.P./Law 2508/97, as a tool of implementation for LSP», oral presentation, 9th Annual Conference of the International Academic Association for Planning Law and Property Rights, Volos, 25-27 February 2015 στο www.plpr2015 presentations.


Δεν υπάρχουν σχόλια :

Δημοσίευση σχολίου