Συμμετοχικός σχεδιασμός στη διαμόρφωση αποκεντρωμένων πολιτικών απασχόλησης: Η συμβολή του στην ενίσχυση της «ταυτότητας» ενός τόπου

#ΜΙΛΤΙΑΔΗΣ ΣΤΑΜΠΟΥΛΗΣ, Επίκουρος Καθηγητής (υπό διορισμό) Τμήμα Εκπαιδευτικής και Κοινωνικής Πολιτικής Πανεπιστήμιο Μακεδονίας

#ΑΒΡΑΑΜ ΠΗΛΕΙΔΗΣ, Μηχανικός Χωροταξίας Πολεοδομίας και Περιφερειακής Ανάπτυξης, M.Sc

Στη σημερινή χρονική συγκυρία ενός παγκοσμιοποιημένου οικονομικού περιβάλλοντος και στο πλαίσιο λειτουργίας υπερκρατικών οικονομικών συνόλων, οι πόλεις και ιδιαίτερα οι μητροπολιτικές περιοχές, έχουν αναπτύξει έναν αυξημένο ανταγωνισμό για τη διατήρηση, την επανάκτηση ή την αύξηση της προσελκυστικότητας τους σε μία σειρά από τομείς. 

Ένας σημαντικός τομέας είναι και η ποιότητα του ανθρώπινου δυναμικού μίας περιοχής και ο ικανοποιητικός βαθμός απασχολησιμότητας του με βάση ικανότητες, δεξιότητες και γνώσεις που είναι χρήσιμες στο συνεχώς μεταβαλλόμενο, διεθνές παραγωγικό περιβάλλον. Η ποιότητα αυτή του ανθρώπινου δυναμικού, σε συνδυασμό με άλλους τομείς μπορεί να αποτελέσει σημαντική παράμετρο προσελκυστικότητας επενδύσεων, καινοτόμων δραστηριοτήτων, πρόσθετων ταλέντων και επιστημόνων, ενώ μπορεί να αναδειχθεί σε βασικό στοιχείο της διαμόρφωσης του marketing και του branding μίας περιοχής.

Η ποιότητα του ανθρώπινου δυναμικού μίας περιοχής συμβαδίζει συχνά με τις διακυμάνσεις των οικονομικών επιδόσεων των επιμέρους παραγωγικών συστημάτων που εξυπηρετεί. Ωστόσο, παρατηρούμενες νησίδες αριστείας στο εκπαιδευτικό σύστημα της περιοχής (κύρια στην τριτοβάθμια εκπαίδευση), μπορεί να προσδώσουν υπερτοπικό χαρακτήρα ποιότητας που δεν συμβαδίζει κατ' ανάγκην με τα χαρακτηριστικά των τοπικών παραγωγικών συστημάτων. Οι σύγχρονες προσεγγίσεις στην ανάπτυξη της ποιότητας του ανθρώπινου δυναμικού των διάφορων περιοχών δίδουν έμφαση στην εφαρμογή αποκεντρωμένων πολιτικών απασχόλησης, εκπαίδευσης και δια βίου μάθησης. Οι αποκεντρωμένες αυτές πολιτικές απαιτούν την ενεργοποίηση των τοπικών κοινωνικών και οικονομικών πρωταγωνιστών, το συμμετοχικό σχεδιασμό τους, την εξισορρόπηση συμφερόντων και τη λειτουργική τους διασύνδεση με πρωτοβουλίες για τον εκσυγχρονισμό των τοπικών παραγωγικών συστημάτων.

Στη σημερινή χρονική συγκυρία στην Ελλάδα, σχεδιάζεται προς υλοποίηση η τρίτη γενιά αποκεντρωμένων πολιτικών απασχόλησης, τα Τοπικά Σχέδια Στήριξης της Απασχόλησης που περιλαμβάνουν δράσεις για την αναβάθμιση των προσόντων του ανθρώπινου δυναμικού και την ένταξη του στην αγορά εργασίας. Στον παρόν άρθρο, δίνοντας έμφαση στο βαθμό του συμμετοχικού σχεδιασμού, στον ολοκληρωμένο χαρακτήρα των παρεμβάσεων, στην ποιότητα των εταιρικών σχέσεων, στη δικτύωση και στις παραμέτρους διασφάλισης των αναμενόμενων αποτελεσμάτων, επιχειρείται μία πρώτη προσέγγιση της συμβολής τους στη διαμόρφωση της «ταυτότητας» μίας

περιοχής.

1.    Εισαγωγή: Συμμετοχικός σχεδιασμός και πολιτικές απασχόλησης

Σύμφωνα με τους Renn et al (1993), ο συμμετοχικός σχεδιασμός δύναται να οριστεί ως οργανωμένες «δημόσιες συζητήσεις (forums), οι οποίες αποσκοπούν στη διευκόλυνση της λήψης αποφάσεων και επικοινωνίας μεταξύ της κυβέρνησης, των πολιτών, των «εμπλεκόμενων φορέων» (stakeholders) (μη κυβερνητικών οργανώσεων - NGOs και επαγγελματιών), των επιχειρήσεων και των επιστημόνων εμπειρογνωμόνων, σχετικά με μία συγκεκριμένη απόφαση ή ένα πρόβλημα». 

Ανάλογα με τα χαρακτηριστικά των συμμετεχόντων ο εν λόγω σχεδιασμός διακρίνεται σε δύο τύπους (Bouzit and Loubier, 2004): 

(α) συμμετοχή του κοινού (γενική) η οποία περιλαμβάνει το ευρύτερο κοινωνικό σύνολο σε ζητήματα γενικού ενδιαφέροντος, 

(β) συμμετοχή εμπλεκομένων φορέων, επιστημόνων, εμπειρογνωμόνων, υπευθύνων για τη λήψη αποφάσεων (ειδική), οι οποίοι θεωρούνται αποδεκτοί από τη δημόσια αρχή, είτε λόγω των συγκεκριμένων γνώσεών τους, είτε επειδή συμβάλλουν στην εφαρμογή του διαχειριστικού σχεδίου μέσω των αποφάσεων τους, είτε επειδή συμβάλλουν στον καθορισμό του νομοθετικού πλαισίου. 

Οι τρεις θεμελιώδεις στόχοι του συμμετοχικού σχεδιασμού είναι (Van Jaarsveld Romy,2001): 

(α) η βελτίωση της λήψης αποφάσεων, 

(β) η συμβολή στη βιώσιμη ανάπτυξη και 

(γ) η εξομάλυνση της συμπεριφοράς των εμπλεκομένων φορέων. Σύμφωνα με τον Van Jaarsveld Romy, 2001, οι αρχές στις οποίες πρέπει να βασίζεται ο συμμετοχικός σχεδιασμός είναι: η ανάμειξη των εμπλεκομένων φορέων, ο αμοιβαίος σεβασμός μεταξύ των συμμετεχόντων μερών, η συνέπεια στη συμμετοχικότητα, η ευελιξία, η διαφάνεια, η υπευθυνότητα και η δέσμευση, η προσιτότητα στην πληροφόρηση, η αποδοτικότητα και η ανάδραση μεταξύ των εμπλεκομένων φορέων.

Καθώς τα σύγχρονα κοινωνικοοικονομικά προβλήματα αποκτούν πολυδιάστατο χαρακτήρα, η αντιμετώπιση τους απαιτεί νέους τρόπους προσέγγισης, με ολοένα αυξανόμενη την ανάγκη της συμμετοχικότητας όλων των εμπλεκομένων φορέων για την επίλυση των προβλημάτων αυτών. Ιδιαίτερα δε στα ζητήματα της απασχόλησης και της ανεργίας, αναδεικνύεται η ανάγκη αφενός του σχεδιασμού και της εφαρμογής πολιτικών απασχόλησης από κεντρικό σε περιφερειακό και τοπικό επίπεδο, αφετέρου κατά τη διάρκεια του σχεδιασμού και της εφαρμογής αυτών, η αυξημένη συμμετοχικότητα όλων των εμπλεκομένων φορέων από το κεντρικό προς το περιφερειακό και τοπικό επίπεδο. Η ανάγκη εφαρμογής ενεργών πολιτικών απασχόλησης, οι οποίες θα σχεδιάζονται και θα εφαρμόζονται με βάση τα τοπικά χαρακτηριστικά αλλά και τις γενικότερες κοινωνικοοικονομικές εξελίξεις, είχε ως αποτέλεσμα την ανάδειξη αφενός της «τοπικότητας» των πολιτικών απασχόλησης και των παρεμβάσεων αυτών στα παραγωγικά συστήματα και την αγορά εργασίας ενός τόπου, αφετέρου την ανάδειξη των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών του απασχολούμενου ανθρώπινου δυναμικού και των ανέργων μίας περιοχής. Η ανάδειξη αυτή των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών του ανθρώπινου δυναμικού κατάδειξε τη διαφοροποίηση μεταξύ αναγκών των τοπικών παραγωγικών συστημάτων και υφιστάμενης κατάστασης των τοπικών αγορών εργασίας. Το γεγονός αυτό είχε ως αποτέλεσμα η ποιότητα του ανθρώπινου δυναμικού, η οποία επηρεάζεται και από τις αποκεντρωμένες πολιτικές απασχόλησης, με τη συμμετοχή όλων των εμπλεκομένων φορέων (σε περιφερειακό και τοπικό επίπεδο), να προσδίδει μία «ταυτότητα» σε έναν τόπο ή σε μία πόλη ιδιαίτερα σε μία μητροπολιτική περιοχή. Ανάλογα με τα ποιοτικά χαρακτηριστικά της «ταυτότητας» αυτής, διαμορφώνεται η προσφορά και η ζήτηση της εργασίας αλλά και η ελκυστικότητα της τοπικής αγοράς εργασίας σε σχέση πάντα με τις απαιτήσεις του συνεχώς μεταβαλλόμενου διεθνούς παραγωγικού περιβάλλοντος.

Η αποκέντρωση των εθνικών πολιτικών απασχόλησης ή ο σχεδιασμός αυτόνομων περιφερειακών πολιτικών με τη συμμετοχή όλων των εμπλεκομένων φορέων και των τοπικών κοινωνικών εταίρων έχει αποτελέσει αντικείμενο εκτενών μελετών από τις αρχές της δεκαετίας του 1980. Συγκεκριμένα στη Γαλλία, μελέτες των ερευνητικών κέντρων CERVL και CEREQ και του Ινστιτούτου Δημόσιας Οικονομίας IDEP οι οποίες αποτίμησαν τη γεωγραφική διάσταση της εφαρμογής των πολιτικών απασχόλησης στη χώρα, ανέδειξαν αφενός την ετερογένεια του ανθρώπινου δυναμικού και της διαφοροποίησης των τοπικών αγορών εργασίας, αφετέρου την αναγκαιότητα της εξατομικευμένης προσέγγισης και της προσαρμογής στις τοπικές ιδιαιτερότητες. Η αποτελεσματικότητα των αποκεντρωμενων πολιτικών απασχόλησης στη Γαλλία, μετά από μία υπερπενταετή ευρεία και θεσμικά κατοχυρωμένη εφαρμογή, αποτιμήθηκε στα αντίστοιχα Εθνικά Σχέδια Δράσης για την Απασχόληση της χώρας. Ενδεικτικά αναφέρεται στο σχέδιο του 1999, η πτώση της ανεργίας και η μείωση των εγγεγραμμένων ανέργων κατά 150.000, με συνολική αύξηση της απασχόλησης κατά 400.000 θέσεις εργασίας, το διάστημα 1998-1999. Η βελτίωση αυτή συσχετίζεται με τη θεσμική και νομική κατοχύρωση των αποκεντρωμένων πολιτικών απασχόλησης και την εξάπλωση των υπηρεσιών «γειτνίασης» στη στήριξη της απασχόλησης . Σε κάθε περίπτωση, οι αποκεντρωμένες πολιτικές απασχόλησης είχαν άμεσες επιπτώσεις στις δεξιότητες, στην κατάρτιση, στην ποιότητα του ανθρώπινου δυναμικού, στα χαρακτηριστικά των τοπικών αγορών εργασίας και κατ' επέκταση στην κοινωνικοοικονομική τοπική και περιφερειακή ανάπτυξη.

2.    Η συμβολή της ποιότητας του ανθρώπινου δυναμικού στην οικονομική ανάπτυξη και στη διαμόρφωση της «ταυτότητας» ενός τόπου

Σύμφωνα με τον Bingham, Hill, & White, 1990, η οικονομική ανάπτυξη αποτελεί μία διαδικασία δημιουργίας πλούτου με χρήση του συνόλου των πόρων ενός τόπου. Ωστόσο, η οικονομική ανάπτυξη απαιτεί συνεχή προσαρμογή των παραγωγικών συστημάτων και της αγοράς εργασίας στις εκάστοτε απαιτήσεις και συνθήκες του οικονομικού περιβάλλοντος. Η προσαρμογή αυτή απαιτεί σε μόνιμη βάση την επένδυση σε ανθρώπινο δυναμικό έτσι ώστε να δημιουργηθεί απόθεμα δεξιοτήτων και γνώσεων, ικανό ούτως ώστε να καλύψει τις ανάγκες της ζήτησης της αγοράς εργασίας. Το απόθεμα αυτό δύναται να αυξηθεί μέσω της τυπικής και άτυπης εκπαίδευσης του ανθρώπινου δυναμικού. Η αναβάθμιση της ποιότητας του ανθρώπινου δυναμικού σε γνώσεις και δεξιότητες αποτελεί κρίσιμο παράγοντα για την προώθηση της οικονομικής και κοινωνικής ανάπτυξης. Σύμφωνα με την Παγκόσμια Τράπεζα (1998), η διαφορά μεταξύ των φτωχών και πλούσιων χωρών δύναται να αποδοθεί όχι μόνο στο έλλειμμα κεφαλαίων αλλά και στο έλλειμμα γνώσεων και δεξιοτήτων του ανθρώπινου δυναμικού στις φτωχότερες χώρες. Επιπρόσθετα, με βάση τα αποτελέσματα εμπειρικών μελετών του ΟΟΣΑ, οι οικονομικές επιδόσεις των χωρών του ΟΟΣΑ αλλά και των περιφερειών τους, συνδέονται άμεσα με το απόθεμα γνώσεων και δεξιοτήτων του ανθρώπινου δυναμικού. Παράλληλα, ο βαθμός ανάπτυξης τους συνδέεται με την ικανότητα τους να παράγουν την κατάλληλη γνώση σε κρίσιμους τομείς, έτσι ώστε να καλύπτουν τις εκάστοτε ανάγκες των παραγωγικών συστημάτων και να προωθείται κατ' αυτόν τον τρόπο η ποσότητα και η ποιότητα της απασχόλησης. Η επίτευξη της ανάπτυξης αυτής απαιτεί την άμεση συνεργασία και τη συμμετοχικότητα των φορέων διαμόρφωσης πολιτικής, των εκπαιδευτικών ιδρυμάτων και ερευνητικών ινστιτούτων και πρωτίστως των ίδιων των επιχειρήσεων.

Η αναγκαιότητα των εν λόγω συνεργασιών για την αντιμετώπιση των προκλήσεων σε ένα συνεχώς μεταβαλλόμενο οικονομικό περιβάλλον, οδήγησε στη δημιουργία συστάδων επιχειρήσεων και επιχειρηματικών δικτύων, με στόχο την επίτευξη οικονομιών κλίμακας, την πρόσβαση σε πόρους, την άμεση και έγκαιρη πληροφόρηση και γενικότερα την ανάληψη πρωτοβουλιών για τη μείωση του κόστους παραγωγής, τη βελτίωση της λειτουργίας και την αύξηση της ανταγωνιστικότητας των επιχειρήσεων. Ωστόσο, η χωροθέτηση συστάδων επιχειρήσεων σε μία περιοχή αφενός αποτέλεσε μοχλό τοπικής και περιφερειακής ανάπτυξης, αφετέρου δημιούργησε την ανάγκη αναζήτησης υψηλά καταρτισμένου και εξειδικευμένου ανθρώπινου δυναμικού, το οποίο θα εξασφάλιζε τη βιωσιμότητα και την ελκυστικότητα τους. 

Σύμφωνα με τον Guinet, 1996, η ανάπτυξη ενός τόπου στο πλαίσιο της οικονομίας της γνώσης απαιτεί θεσμικές μεταρρυθμίσεις οι οποίες αποσκοπούν: (α) στη βελτίωση του συντονισμού μεταξύ εκπαιδευτικών και ερευνητικών ινστιτούτων, 

(β) στην προώθηση πολιτικών δια βίου μάθησης και κατάρτισης του ανθρώπινου δυναμικού, 

(γ) στην ανάπτυξη δικτύων μεταξύ επιχειρήσεων, πανεπιστημίων (ή άλλων εκπαιδευτικών φορέων) και θεσμικών φορέων, 

(δ) στη βελτίωση των υποδομών και του νομικού πλαισίου για την πρόσβαση του ανθρώπινου δυναμικού στη γνώση. Το σύνολο των παραπάνω μεταρρυθμίσεων σχετίζεται άμεσα με την αναβάθμιση του ανθρώπινου δυναμικού. Κατά συνέπεια, η τοπική ανάπτυξη δύναται να θεωρηθεί μεταξύ άλλων και ως απόρροια της επίτευξης 

(α) στοχευμένων αποκεντρωμένων πολιτικών απασχόλησης και κατάρτισης του ανθρώπινου δυναμικού, 

(β) βέλτιστης συνεργασίας όλων των εμπλεκομένων φορέων χάραξης πολιτικής και επιχειρήσεων, 

(γ) δημιουργίας συστάδων και δικτύων καινοτόμων επιχειρήσεων.

Ωστόσο, η ποιότητα του ανθρώπινου δυναμικού δεν συμβάλλει μόνο στην ανάπτυξη ενός τόπου ή μίας περιφέρειας, αλλά και στη δημιουργία της «ταυτότητας» του τόπου ή της περιφέρειας. Για παράδειγμα, περιφέρειες ή ακόμα και χώρες είναι διεθνώς αναγνωρισμένες για την παραγωγή προϊόντων τα οποία είναι αποτέλεσμα δημιουργίας συστάδων επιχειρήσεων οι οποίες υποστηρίζονται από ιδιαίτερα εξειδικευμένο και καταρτισμένο ανθρώπινο δυναμικό. Η Φιλανδία είναι γνωστή για την παραγωγή κινητών τηλεφώνων, η Βενετία για την παραγωγή προϊόντων γυαλιού, η Γερμανία για την παραγωγή μηχανημάτων, η περιοχή της Silicon Valley για το σχεδιασμό και την παραγωγή προϊόντων τεχνολογίας κτλ. Επιπρόσθετα, χώρες όπως η Αυστρία, η Ισπανία, η Νέα Ζηλανδία, ο Καναδάς προώθησαν το υψηλής ποιότητας ανθρώπινο δυναμικό τους, χρησιμοποιώντας τις υφιστάμενες συστάδες επιχειρήσεων, για να προσελκύσουν νέες επιχειρήσεις να δραστηριοποιηθούν σε αυτές, αποβλέποντας στη δημιουργία μίας νέας «ταυτότητας». 

Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελεί η περιφέρεια της Άνω Αυστρίας η οποία προωθήθηκε ως ο καταλληλότερος χώρος για τη δημιουργία συστάδων επιχειρήσεων, ο οποίος σήμερα είναι γνωστός ως «Clusterland". Σήμερα, η Clusterland φιλοξενεί 1.760 επιχειρήσεις οι οποίες δραστηριοποιούνται σε τομείς όπως η υγεία, οι κατασκευές, η έρευνα και η τεχνολογία, το περιβάλλον κτλ. και η οποία παρέχει σε αυτές υψηλά καταρτισμένο ανθρώπινο δυναμικό. Το εγχείρημα της «Clusterland» θα ήταν πιθανόν ανέφικτό αν δεν υποστηρίζονταν από υψηλής ποιότητας ανθρώπινο δυναμικό το οποίο έχει τη δυνατότητα της συνεχούς κατάρτισης και εκπαίδευσης μέσω της υλοποίησης ενεργών πολιτικών απασχόλησης. Αντίστοιχα στις περιφέρειες της Γαλλίας, πρόσφατα θεσμοθετήθηκαν οι «Πόλοι Ανταγωνιστικότητας» που αποτελούν δικτυώσεις καινοτόμων επιχειρήσεων σε εκείνους τους κλάδους που κάθε περιφέρεια είχε ήδη αποκτήσει συγκριτικό πλεονέκτημα και φήμη.

3. Συμμετοχικός σχεδιασμός και αποκεντρωμένες πολιτικές απασχόλησης στην Ελλάδα: η συμβολή τους στη διαμόρφωση της «ταυτότητας» ενός τόπου.

3.1 Αποτίμηση των αποκεντρωμένων πολιτικών απασχόλησης στην Ελλάδα την Προγραμματική Περίοδο 2000-2006: η ανάδυση μορφών συμμετοχικού σχεδιασμού

Τα Περιφερειακά Επιχειρησιακά Προγράμματα που εγκρίθηκαν στο πλαίσιο του Γ Κοινοτικού Πλαισίου Στήριξης περιλάμβαναν ενέργειες που αναφέρονταν σε Ολοκληρωμένες Παρεμβάσεις για την προώθηση της απασχόλησης σε τοπικό επίπεδο. Μία σειρά ενεργειών εντάσσονταν στο Μέτρο «Τοπικές Πρωτοβουλίες Απασχόλησης» και συγχρηματοδοτούνταν από το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο (ΕΚΤ). Η εφαρμογή των Ολοκληρωμένων Παρεμβάσεων των Τοπικών Πρωτοβουλιών Απασχόλησης είχε ως αποτέλεσμα τη σύσταση τοπικών εταιρικών συμπράξεων, -Ομάδες Συνεργαζόμενων Φορέων (ΟΣΦ)- στις οποίες συμμετείχαν φορείς του δημοσίου, του ευρύτερου δημοσίου τομέα, της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, ο ΟΑΕΔ, ΜΚΟ, ΚΕΣΥΥ, ΚΕΚ, Επιμελητήρια, Επαγγελματικές Ενώσεις που σχετίζονται με τις δράσεις της Τοπικής Πρωτοβουλίας καθώς και άλλοι τοπικοί φορείς. Οι δράσεις που χρηματοδοτήθηκαν από το ΕΚΤ είχαν ως χωρική εμβέλεια των παρεμβάσεων τους από το επίπεδο της συνοικίας έως το επίπεδο ενός νομού. ΟΙ κατηγορίες δράσεων μίας Τοπικής Πρωτοβουλίας Απασχόλησης ήταν οι εξής: (α) Υποχρεωτικές δράσεις: η συμβουλευτική και η προώθηση στην απασχόληση (ΝΘΕ, ΝΕΕ, STAGE), (β) Επικουρικές δράσεις: η Προκατάρτιση / Κατάρτιση και η παροχή Συμβουλευτικών Υποστηρικτικών Υπηρεσιών.

Τα Περιφερειακά Επιχειρησιακά Προγράμματα περιλάμβαναν επίσης δράσεις ολοκληρωμένης παρέμβασης σε Αστικές Τοπικές Ζώνες Μικρής Κλίμακας που χρηματοδοτήθηκαν από το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ) και το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο (ΕΚΤ). Κύριος στόχος ήταν η αναβάθμιση των υποβαθμισμένων ζωνών και η ανάπτυξη του ανθρώπινου δυναμικού, με σκοπό τη διατήρηση του πληθυσμού, τη βελτίωση του επιπέδου ζωής, το αστικό περιβάλλον και την ελκυστικότητα των περιοχών για επιχειρηματική δραστηριότητα, καθώς και τη δημιουργία θέσεων απασχόλησης. Οι Ολοκληρωμένες Παρεμβάσεις Ανάπτυξης Ορεινών και Μειονεκτικών Περιοχών υλοποιήθηκαν στο πλαίσιο του Γ Κοινοτικού Πλαισίου Στήριξης. Αυτές οι Ολοκληρωμένες Παρεμβάσεις, αποτέλεσαν ολοκληρωμένες λύσεις για τις αγροτικές ορεινές και μειονεκτικές περιοχές της χώρας, οι οποίες εμφάνιζαν προβλήματα συγκράτησης του πληθυσμού τους, ενώ η αγροτική παραγωγή είχε ιδιαίτερα σημαντικό ρόλο στην τοπική τους οικονομία και παράλληλα είχαν σημαντικές ελλείψεις σε τεχνικές και κοινωνικές υποδομές.

Οι κατηγορίες δράσεων των Ολοκληρωμένων Παρεμβάσεων για την προώθηση της απασχόλησης ήταν επτά (7) και αποτέλεσαν μία ακόμη σημαντική διάσταση ή παράμετρο ανάλυσης και παρουσίασης των σχεδίων ολοκληρωμένων παρεμβάσεων. Στον Πίνακα που ακολουθεί παρουσιάζεται η κατανομή των 1.847 Έργων στις περιοχές εφαρμογής των Ολοκληρωμένων Παρεμβάσεων στις επτά (7) αυτές κατηγορίες

Όπως παρατηρείται με εξαίρεση την Κατηγορία 343, όλες οι υπόλοιπες παρουσιάζουν σημαντικό πλήθος έργων, ενώ οι δύο με το μικρότερο πλήθος (Απασχόληση και Απόκτηση Εργασιακής Εμπειρίας) αποτελούνταν από 643 υποέργα. Ωστόσο, για τις Κατηγορίες Ενεργειών 320, 327, 351 και 353 δεν τηρήθηκαν οι στοιχειώδεις κανόνες, τόσο στο σχεδιασμό, όσο και στην παρακολούθηση (reporting) των έργων αναφορικά με την οργάνωση και τη χρήση των δεικτών, γεγονός που κατέστησε μη αποτελεσματική την καταγραφή βασικών δεδομένων φυσικού αντικειμένου. Σε ότι αφορά στις δράσεις κατάρτισης, αυτές κατανεμήθηκαν σχετικά ομοιόμορφα στις τρεις κατηγορίες παρέμβασης (σε σχέση με το πλήθος και τον προϋπολογισμό τους). Παράλληλα, η κατανομή τους στις Περιφέρειες της χώρας ήταν αναλογική ως προς τον πληθυσμό τους και τον αριθμό των προγραμμάτων που υλοποιήθηκαν, με εξαίρεση την Περιφέρεια της Πελοποννήσου, όπου ο πολύ μικρός αριθμός ενεργειών ενδεχομένως να οφείλεται σε παράλειψη δήλωσης των σχετικών δεικτών από πλευράς των τελικών δικαιούχων .

Στην εν λόγω Προγραμματική Περίοδο (2000-2006) και σε ότι αφορά στη συμμετοχικότητα των εμπλεκομένων φορέων, η Τοπική Αυτοδιοίκηση διαδραμάτισε σημαντικό ρόλο στην εφαρμογή των τοπικών αναπτυξιακών παρεμβάσεων όχι μόνο συμμετέχοντας σε εταιρικές συμπράξεις, αλλά και ως συντονιστής εταίρος, ικανοποιώντας μία βασική παράμετρο που έθετε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή στο κείμενό της: «Πρακτικές οδηγίες για την ανάπτυξη τοπικών στρατηγικών απασχόλησης στην Ελλάδα»: Ένας κατάλληλος επικεφαλής εταίρος πρέπει ήδη να συμμετέχει επίσημα σε τοπικό επίπεδο στην οικονομική ανάπτυξη, την επαγγελματική εκπαίδευση και την κοινωνική ένταξη. Ωστόσο, η έλλειψη ενός ευέλικτου θεσμικού πλαισίου δεν της επέτρεψε να διατελέσει ένα διαμεσολαβητικό ρόλο στο σχεδιασμό και την εφαρμογή της γενικής πολιτικής απασχόλησης. Όσον αφορά στο μέγεθος των συμπράξεων, δεν είχε υποδειχθεί ένας ενιαίος και ιδανικός συνδυασμός εταίρων, με αποτέλεσμα ο αριθμός των μελών των εταιρικών σχημάτων να ποικίλλει.

Μια επιπλέον διαπίστωση σχετικά με τη συμμετοχικότητα, αφορά στο γεγονός ότι η εμπλοκή των κοινωνικών φορέων, παρόλο που θεωρήθηκε αναγκαία στις παρεμβάσεις αυτές, ήταν σχετικά περιορισμένη, σε αντίθεση με τη συμμετοχή των Αναπτυξιακών Ανώνυμων Εταιριών των ΟΤΑ, η οποία τελικά αποδείχθηκε καταλυτική, όχι μόνο επειδή διέθεταν καλή γνώση των τοπικών παραγωγικών συστημάτων και αγορών εργασίας, αλλά επιπλέον γιατί διάθεταν και τεχνογνωσία στην εφαρμογή προγραμμάτων τοπικού χαρακτήρα.

Ωστόσο, θα πρέπει να επισημανθεί ότι, ενώ μέχρι πρόσφατα η Ελλάδα είχε μικρή παράδοση στη συνεργασία μεταξύ συντελεστών του δημοσίου, του ευρύτερου δημοσίου και του ιδιωτικού τομέα, η υλοποίηση των ολοκληρωμένων παρεμβάσεων στην τρίτη προγραμματική περίοδο, συνέβαλλε σε κάθε περίπτωση στη δημιουργία νοοτροπίας συνεργασίας για την ανάληψη δράσεων ενίσχυσης της τοπικής απασχόλησης.

Με την ολοκλήρωση των Ολοκληρωμένων Παρεμβάσεων για την προώθηση της απασχόλησης σε τοπικό επίπεδο παρατηρήθηκε ότι: (α) το 50% των Σχεδίων προσανατολίστηκε στην εξυπηρέτηση ατόμων που προέρχονταν από Ευπαθείς Κοινωνικές Ομάδες και (β) ο βαθμός απορροφητικότητας των ωφελουμένων ανέργων ήταν ικανοποιητικός. Αντίθετα, ένα από τα πιο κύρια προβλήματα που μείωσαν την αποτελεσματικότητα των παρεμβάσεων, αναδείχθηκε η βαρύνουσα σημασία της μη διατήρησης των θέσεων εργασίας μετά το πέρας της επιδότησης, ενώ στις αδυναμίες των παρεμβάσεων αυτών συγκαταλέχθηκαν η άστοχη επιλογή δράσεων, μεγάλος αριθμός εμπλεκομένων φορέων χωρίς την απαραίτητη τεχνογνωσία και εμπειρία, η έλλειψη κινήτρων προς τις επιχειρήσεις για τη συμμετοχή τους στα προγράμματα κτλ. Αντίθετα, δυνατά σημεία των Σχεδίων, σε επίπεδο σχεδιασμού αναδείχθηκαν η ευρεία κινητοποίηση και συμμετοχή των τοπικών φορέων και κοινωνικών εταίρων. Επιπρόσθετα, ως δυνατά σημεία σε επίπεδο υλοποίησης αναδείχθηκαν η καλή συνεργασία μεταξύ των εταίρων των Εταιρικών Συμπράξεων, ο έγκυρος και ρεαλιστικός σχεδιασμός κατά την επικαιροποίηση του Σχεδίου, η ταχεία ανταπόκριση των φορέων στις ανάγκες του Σχεδίου Δράσης, η λειτουργική διασύνδεση και χρονική ακολουθία των δράσεων.

3.2 Οι αποκεντρωμένες πολιτικές απασχόλησης στην Ελλάδα στην τρέχουσα Προγραμματική Περίοδο 2007-2013: αναβαθμισμένη συμμετοχικότητα ως προϋπόθεση συμβολής στην «ταυτότητα» ενός τόπου

Οι πολιτικές απασχόλησης στην Ελλάδα στην τρέχουσα Προγραμματική Περίοδο περιγράφονται στο Επιχειρησιακό Πρόγραμμα «Ανάπτυξη Ανθρώπινου Δυναμικού 2007¬2013». Στόχος του Προγράμματος αποτελεί αφενός η αξιοποίηση του συνόλου του ανθρώπινου δυναμικού ως μοχλού εγχώριας κοινωνικοοικονομικής ανάπτυξης και αφετέρου η ενίσχυση της κοινωνικής συνοχής. Το Πρόγραμμα περιλαμβάνει πέντε (5) θεματικούς άξονες προτεραιότητας, εκ των οποίων οι τρείς (3) από αυτούς αποσκοπούν: (α) στην ενίσχυση της προσαρμοστικότητας του ανθρώπινου δυναμικού και των επιχειρήσεων, (β) στη διευκόλυνση της πρόσβασης στην απασχόληση και (γ) στην πλήρη ενσωμάτωση του συνόλου του ανθρώπινου δυναμικού σε μία κοινωνία ίσων ευκαιριών.

Ωστόσο, οι πολιτικές απασχόλησης που εφαρμόστηκαν έως σήμερα δεν επέφεραν τα επιθυμητά αποτελέσματα, η επίτευξή των οποίων κρίνεται σήμερα ιδιαίτερα δυσχερής, δεδομένου της οικονομικής και χρηματοπιστωτικής κρίσης καθώς και της συνεχιζόμενης ύφεσης της οικονομίας της χώρας. Το ποσοστό των μακροχρόνιων ανέργων αυξάνεται με ιδιαίτερη δυναμική, ενώ χαμηλό παραμένει το ποσοστό απασχόλησης των γυναικών και των νέων. Οι παραπάνω διαπιστώσεις κατέστησαν αναγκαίες συμπληρωματικές δράσεις οι οποίες όφειλαν να επικεντρωθούν σε τοπικό και περιφερειακό επίπεδο. Μία από αυτές αποτελούν τα «Τοπικά Σχέδια για την Απασχόληση, προσαρμοσμένα στις ανάγκες των τοπικών αγορών εργασίας» τα οποία υλοποιούνται στο πλαίσιο του τρίτου Άξονα Προτεραιότητας «Διευκόλυνση της πρόσβασης στην απασχόληση» της Κατηγορίας Παρέμβασης 1: «Ενεργητικές πολιτικές απασχόλησης» του Επιχειρησιακού Προγράμματος «Ανάπτυξη Ανθρώπινου Δυναμικού 2007-2013». Αντικείμενο των Σχεδίων αυτών είναι η ενεργοποίηση των τοπικών φορέων και η αύξηση της συμμετοχικότητας τους με στόχο την εξασφάλιση της δημιουργίας θέσεων εργασίας για ανέργους, ως αποτέλεσμα διάγνωσης εξειδικευμένων τοπικών αναγκών και ανάδειξης των αναπτυξιακών δυνατοτήτων στις περιοχές παρέμβασης.

Ως βασικές αρχές εφαρμογής των Τοπικών Σχεδίων για την Απασχόληση μεταξύ άλλων αποτελούν:

• Η εταιρικότητα σε τοπικό επίπεδο, η οποία να εξασφαλίζει ενεργοποίηση και συνεργασία για συνένωση των δυνάμεων των τοπικών αρχών, κοινωνικών φορέων και επιχειρήσεων, υπέρ της ενίσχυσης της τοπικής απασχόλησης.

• Η εμπλοκή διαφορετικών επιπέδων διοίκησης μέσω διαδικασιών κοινωνικού διαλόγου και συνεργατικότητας, ώστε να ενεργοποιηθούν και να συμβάλλουν ουσιαστικά οι τοπικοί κοινωνικοί πρωταγωνιστές στο σχεδιασμό και στην εφαρμογή τοπικών πολιτικών απασχόλησης.

• Η ενεργός συμμετοχή των ομάδων - στόχου στην επιλογή και στην υλοποίηση των προτεινόμενων παρεμβάσεων, προκειμένου να είναι προσανατολισμένες στις πραγματικές ανάγκες των ομάδων στόχου που θα επωφεληθούν από τα σχέδια, καθώς θα λαμβάνονται εξ αρχής και συνεχώς υπόψη οι επισημάνσεις και οι απόψεις

τους.

• Η καινοτομία, η οποία θα συνίσταται είτε στις προτεινόμενες διαδικασίες και μεθόδους, είτε στους ειδικούς στόχους των ενεργειών είτε στο περιεχόμενο των ενεργειών (ως προς τα προϊόντα / αποτελέσματα, ως προς το είδος των δράσεων). Ο καινοτομικός χαρακτήρας θα πρέπει να εξασφαλίζει την αποτελεσματικότητα των παρεμβάσεων αλλά και τη διατηρησιμότητα των αποτελεσμάτων

• Η προσέγγιση «από κάτω προς τα πάνω» (bottom-up) τόσο κατά το σχεδιασμό όσο και κατά την υλοποίηση των παρεμβάσεων, λαμβάνοντας υπόψη τις ιδιαιτερότητες και τις γενικότερες αναπτυξιακές προοπτικές, καθώς και τα ισχύοντα συστήματα επενδυτικών κινήτρων της κάθε περιοχής. Η αρχή αυτή προϋποθέτει την ανάλυση των τοπικών συνθηκών και το συνδυασμό δημιουργίας θέσεων απασχόλησης και προώθησης της οικονομικής τοπικής ανάπτυξης, μέσα από την ταυτόχρονη εξυπηρέτηση του τοπικού παραγωγικού συστήματος και της τοπικής αγοράς εργασίας.

• Η πολυσυμμετοχικότητα μέσω της διασφάλισης της συμμετοχής των τοπικών φορέων και κοινωνικοοικονομικών εταίρων αλλά ταυτόχρονα και των ομάδων στόχου.

Τα Τοπικά Σχέδια για την Απασχόληση πρόκειται να υλοποιηθούν από Αναπτυξιακές Συμπράξεις, μέλη των οποίων δύναται να είναι: 

(α) νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, 

(β) οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης α' και β' βαθμού και οι κοινωφελείς επιχειρήσεις τους, 

(γ) δημόσιοι οργανισμοί και επιχειρήσεις, 

(δ) αναπτυξιακές ανώνυμες εταιρείες του άρθρου 194 του Ν. 3852/2010 και του άρθρου 252 παρ.3 εδ. β του Ν. 3463/2006, 

ε) τα νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου κερδοσκοπικού ή μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα, και 

στ) οι συνδικαλιστικές οργανώσεις εργοδοτών και εργαζομένων.

Οι Δράσεις κάθε Σχεδίου εντάσσονται στις ακόλουθες κατηγορίες: (α) μελέτες, (β) δικτύωση, (γ) ενέργειες ενημέρωσης - ευαισθητοποίησης, (δ) κατάρτιση - επιμόρφωση, (ε) πληροφόρηση - συμβουλευτική - υποστήριξη και (στ) συντονισμός και διαχείρισης της Πράξης.

Αντικείμενο των προγραμμάτων είναι η ενεργοποίηση και κινητοποίηση των τοπικών φορέων με στόχο την εξασφάλιση της δημιουργίας θέσεων απασχόλησης, οι οποίες προκύπτουν από τη διάγνωση εξειδικευμένων αναγκών των τοπικών κοινωνιών και την ανάδειξη των αναπτυξιακών δυνατοτήτων στις περιοχές παρέμβασης. 

Οι παρεμβάσεις αυτές εξασφαλίζουν την προετοιμασία των ωφελουμένων ώστε: (α) να ιδρύσουν επιχειρήσεις, οι οποίες θα αξιοποιούν τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά της περιοχής τους, 

(β) να αποκτήσουν τις προϋποθέσεις για να επιδοτηθούν/επιχορηγηθούν από άλλα επενδυτικά προγράμματα, 

(γ) να αποκτήσουν δεξιότητες που θα καλύψουν τις διαπιστωμένες ανάγκες των τοπικών επιχειρήσεων που θα τους προσλάβουν.

Στο σημείο αυτό το ερώτημα που τίθεται αφορά στο αποτέλεσμα της υλοποίησης των Τοπικών Σχεδίων για την Απασχόληση, εάν δηλαδή ο σχεδιασμός και η υλοποίηση τους που περιλαμβάνουν την αυξημένη συμμετοχικότητα των τοπικών φορέων για την προώθηση σε θέσεις μισθωτής εργασίας, την ίδρυση νέων επιχειρήσεων και την κατάρτιση του τοπικού ανθρώπινου δυναμικού για την απόκτηση νέων γνώσεων και δεξιοτήτων αρκούν να δημιουργήσουν και να αναδείξουν σε διάρκεια μία νέα παράμετρο που συμβάλλει στη διαμόρφωση μίας τοπικής «ταυτότητας».

4. Συμπερασματικές παρατηρήσεις: Η συμβολή του συμμετοχικού σχεδιασμού και των πολιτικών απασχόλησης στην Ελλάδα για την ανάδειξη της «ταυτότητας» ενός τόπου

Η συνεργασία και η συμμετοχικότητα των φορέων διαμόρφωσης πολιτικής, των εκπαιδευτικών ιδρυμάτων και ερευνητικών ινστιτούτων και πρωτίστως των επιχειρήσεων που αποσκοπούσαν στη δημιουργία δικτύων και συμπράξεων για το σχεδιασμό και την εφαρμογή τοπικών πολιτικών απασχόλησης, αποτελούσε βασική αρχή της Ευρωπαϊκής Ένωσης από τις αρχές της δεκαετίας του 1990 και αποσκοπούσε στη μεγιστοποίηση της κινητικότητας των τοπικών κοινωνιών, την αύξηση των πόρων και της απασχόλησης και την επίλυση των κρίσεων. 

Σήμερα, τα κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης αναδεικνύουν την αποκέντρωση ως έναν τρόπο βελτίωσης της καταλληλότητας και της ποιότητας των υπηρεσιών για να ανταποκριθούν στις ανάγκες και τις ευκαιρίες των τοπικών παραγωγικών συστημάτων και της τοπικής αγοράς εργασίας. Η τοπική δράση έχει πλέον δεσπόζουσα θέση και ολοένα και περισσότεροι τοπικοί πρωταγωνιστές συμμετέχουν στη διανομή αλλά και στο σχεδιασμό και την υλοποίηση των πολιτικών για τη δημιουργία εργασίας και την κοινωνική συνοχή. Έτσι, εκτός από τις θεσμοθετημένες μορφές διαβούλευσης, συντονισμού και λήψης αποφάσεων, οι συμπράξεις και οι δικτυώσεις έχουν αναδειχτεί σαν μια σημαντική παράμετρος για την πολυεπίπεδη οργάνωση δραστηριοτήτων σε τοπικό επίπεδο. Σε πολλές δε Ευρωπαϊκές περιφέρειες, ιδιαίτερα σε εκείνες που δεν διαθέτουν θεσμοθετημένες μορφές περιφερειακής διακυβέρνησης, οι συμπράξεις και τα δίκτυα αποτελούν τα πεδία στα οποία λειτουργεί και εκφράζεται το περιφερειακό δυναμικό. Επιπρόσθετα, οι τοπικές συμπράξεις για την απασχόληση δύνανται κάτω από τις κατάλληλες συνθήκες να αποφέρουν ορατά και μετρήσιμα αποτελέσματα. Συγκεκριμένα, οι τοπικές συμπράξεις για την απασχόληση δύνανται να αναβαθμίσουν το κοινωνικό κεφάλαιο και να προσθέσουν αξία στην κοινωνία των πολιτών ενθαρρύνοντας τις δικτυώσεις, διεγείροντας τη δημοκρατική συμμετοχή και ενισχύοντας την κοινωνική συναίνεση. Αυτό το κοινωνικό κεφάλαιο μπορεί από μόνο του να αποτελέσει πηγή ανταγωνιστικών πλεονεκτημάτων αλλάζοντας τον τρόπο με τον οποίο η τοπική κοινωνία εκτιμά τον εαυτό της και τις δυνατότητές της, τον τρόπο με τον οποίο αντιδρά σε αλλαγές και ανταγωνιστικές πιέσεις, τους τρόπους με τους οποίους αντιμετωπίζει τις ανισότητες και τον κοινωνικό αποκλεισμό  και κατ' επέκταση διαμορφώνει την «ταυτότητα» της περιοχής.

Η αξιολόγηση της λειτουργίας των τοπικών συμπράξεων για την απασχόληση, η οποία αναδεικνύει το βαθμό και την ποιότητα της συμμετοχικότητας των τοπικών φορέων και της επίδρασης τους στην κοινωνικοοικονομική ανάπτυξη μίας περιοχής αποτέλεσε ένα εξαιρετικά δύσκολο εγχείρημα. Ωστόσο, η πιο επιτυχημένη ανάπτυξη τοπικών εταιρικών συμπράξεων παρουσιάζεται σε κράτη μέλη στα οποία ο ρόλος των εμπλεκόμενων φορέων διακυβέρνησης είναι θεσμικά κατοχυρωμένος και αποδεκτός σε τοπικό επίπεδο. Ειδικότερα, πετυχημένα παραδείγματα εταιρικών συμπράξεων αναφέρονται στο πλαίσιο τοπικών πρωτοβουλιών απασχόλησης στην Ιταλία και την Ιρλανδία και σε μικρότερο βαθμό στην Αυστρία, το Βέλγιο τη Φιλανδία, τη Γερμανία και την Ισπανία. Σε χώρες που έχουν ιστορικά παράδοση στην κρατική παρέμβαση στην αγορά εργασίας και στην ανάπτυξη των περιφερειών όπως η Δανία, η Γαλλία, η Ολλανδία, η Σουηδία και το Ηνωμένο Βασίλειο, οι δικτυώσεις πολλές φορές δεν είναι σε θέση να προσδιορίσουν το ρόλο τους.

Στην Ελλάδα αν και μέχρι πρόσφατα υπήρχε μικρή παράδοση στη συνεργασία μεταξύ συντελεστών του δημοσίου, του ευρύτερου δημοσίου και του ιδιωτικού τομέα, η υλοποίηση ολοκληρωμένων παρεμβάσεων για την απασχόληση στην προγραμματική περίοδο 2000¬2006, αποτέλεσε τη βάση για τη δημιουργία νοοτροπίας συνεργασίας, για την ανάληψη δράσεων ενίσχυσης της τοπικής απασχόλησης και του ανθρώπινου δυναμικού. Βέβαια, η συνεργασία αυτή, για την ανάπτυξη του τοπικού ανθρώπινου δυναμικού δεν οδήγησε κατ' ανάγκη στη δημιουργία μίας χαρακτηριστικής νέας τοπικής ή περιφερειακής «ταυτότητας» ανά περιοχή. Κατά την τρέχουσα Προγραμματική Περίοδο τα αποτελέσματα των αποκεντρωμένων πολιτικών και δράσεων της ενίσχυσης της απασχόλησης (σε τοπικό και περιφερειακό επίπεδο) στη διαμόρφωση μίας νέας τοπικής «ταυτότητας» θα εξαρτηθούν από την ισχυρή συσχέτιση με τις ακόλουθες παραμέτρους: (α) το βαθμό εκσυγχρονισμού και εξωστρέφειας του τοπικού παραγωγικού συστήματος και τη λειτουργική εξυπηρέτηση αυτής της διαδικασίας από την τοπική αγορά εργασίας, (β) την προσέλκυση ξένων επενδύσεων και τη δημιουργία δυναμικών οικονομικών ζωνών σε μία περιοχή, (γ) τη δημιουργία συνεργατικών δικτύων μεταξύ των επιχειρήσεων, (δ) την προσέλκυση ανθρώπινου δυναμικού από άλλες περιοχές σε καινοτόμες δραστηριότητες και (ε) την ικανότητα συνεργασίας και συμμετοχής των τοπικών κοινωνικών πρωταγωνιστών στη διαμόρφωση πολιτικών και δράσεων βιώσιμης ανάπτυξης, (στ) την απόκτηση και τη διεύρυνση της φήμης του τοπικού εκπαιδευτικού συστήματος με αύξηση της ελκυστικότητας του, (ζ) την ικανότητα διαμόρφωσης «ηγετών» στο πλαίσιο της λειτουργίας των συλλογικοτήτων των τοπικών κοινωνικών πρωταγωνιστών, (η) την ανάπτυξη νέων καινοτόμων τομέων της οικονομίας μίας περιοχής όπως οι εφαρμογές της πράσινης οικονομίας.

Συνεπώς, η αξιολόγηση της θετικής συμβολής των αποκεντρωμένων πολιτικών απασχόλησης στην τρέχουσα Προγραμματική Περίοδο για τη χώρα θα κριθεί από την ισχυρή συνθήκη συσχέτισης τους με το σύνολο των παραμέτρων της αναπτυξιακής προοπτικής στις περιοχές εφαρμογής τους υπό το πρίσμα κριτηρίων θετικής συμβολής επιτάχυνσης. Συμπερασματικά η διαρκής και τελική αξιολόγηση των αποκεντρωμένων πολιτικών απασχόλησης θα είχε ιδιαίτερο ενδιαφέρον να συμπεριλάβει δείκτες συμβολής των αποκεντρωμένων πολιτικών απασχόλησης στην «ταυτότητα» ενός τόπου.