Διοικητικές και Χωρικές Μεταρρυθμίσεις στην Α΄ Βάθμια Τοπική Αυτοδιοίκηση. Από τον «Καποδίστρια» στον «Καλλικράτη»

#ΣΟΥΛΤΑΝΑ ΒΕΖΥΡΙΑΝΝΙΔΟΥ Αρχιτέκτων Μηχανικός ΑΠΘ, MSc Περ/κού Σχεδιασμού ΕΑΠ, MSc Πολεοδομίας-Χωροταξίας ΠΘ  Διεύθυνση Περ/ντος & Χωρικού Σχεδιασμού ΑΜ-Θ, Αποκεντρωμένη Διοίκηση Μακεδονίας- Θράκης   

Μια από τις σημαντικότερες καινοτομίες της μεταρρύθμισης «Καλλικράτης» υπήρξε η μεταβίβαση αρμοδιοτήτων από την κεντρική διοίκηση στους ΟΤΑ Α΄ και Β΄ βαθμού, με κύριο στόχο τη δημιουργία συνθηκών σχεδιασμού κι εφαρμογής περιφερειακής πολιτικής από κάτω προς τα πάνω (bottom-up).

Οι Δήμοι, ΟΤΑ Α΄ βαθμού, απέκτησαν τη δυνατότητα να σχεδιάζουν και να διαμορφώνουν  τον αναπτυξιακό προγραμματισμό της εδαφικής περιοχής τους μέσα από τη μελέτη, διαχείριση και εκτέλεση προγραμμάτων οικιστικής και πολεοδομικής ανάπτυξης, και να αναθέτουν, να παρακολουθούν και να επιβλέπουν μελέτες ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ και ήδη ΤΧΣ, ανάγοντας έτσι το σχεδιασμό του χώρου στο τοπικό  επίπεδο σε κύρια πολιτική δράση των Δήμων. 

Στην πράξη, η δυνατότητα αυτή ελάχιστα αξιοποιήθηκε από τους ΟΤΑ. Η παρούσα εργασία επιχειρεί να εξετάσει  ζητήματα που συνδέονται με την εδαφική διεύρυνση της επικράτειας των Δήμων, όπως διαμορφώθηκαν μετά την εφαρμογή του προγράμματος «Καλλικράτης»,  κι επηρεάζουν την πορεία υλοποίησης των τοπικών χωροταξικών σχεδίων, εκείνων που έγιναν σύμφωνα με τον προγενέστερο Ν.2508/97 (ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ), αλλά και των μελλοντικών που θα γίνουν σύμφωνα με τον ήδη ισχύοντα Ν.4269/14 (ΤΧΣ).   

Η εργασία, -  διερευνά εάν η μεταρρύθμιση «Καλλικράτης», κατά την 4χρονη εφαρμογή της, βοήθησε στη σταδιακή ολοκλήρωση του τοπικού χωρικού σχεδιασμού ή δημιούργησε νέα προβλήματα,  καθιστώντας ακόμη πιο ασαφή, αβέβαιη κι αναποτελεσματική την εφαρμογή των ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ,  - εξετάζει τα πρόσθετα προβλήματα που δυσχεραίνουν την υλοποίηση των μεταρρυθμίσεων (Καλλικράτης-ΧΩΠΟΜΕ) και σχετίζονται με την τρέχουσα  οικονομική και δημοσιονομική κρίση στη χώρα μας και την συνακόλουθη  έλλειψη χρηματοδότησης των σχετικών μελετών.  

Η εργασία καταλήγει ότι, η αποτελεσματική αντιμετώπιση των ανωτέρω ζητημάτων, αναγκαία για  την επίτευξη βιώσιμης ανάπτυξης σε ολόκληρο τον ελλαδικό χώρο, προϋποθέτει  κυρίως τη βελτιστοποίηση της σχέσης των διοικητικών δομών με τις χωρικές δομές και τις διαδικασίες σχεδιασμού και χρηματοδότησης στην εδαφική περιφέρεια των Δήμων.  

1.   Εισαγωγή   

Τα τελευταία 20 χρόνια δύο σημαντικές διοικητικές μεταρρυθμίσεις  στην α΄ Βάθμια Τοπική Αυτοδιοίκηση περιέλαβαν και σημαντικές εδαφικές αναδιαρθρώσεις. Το σχέδιο «Καποδίστριας» (Ν.2539/1997) που πέτυχε τη συνένωση των 5755 Δήμων και Κοινοτήτων σε 1034 Δήμους και εν συνεχεία το πρόγραμμα «Καλλικράτης» (Ν.3852/2010) που προχώρησε περισσότερο τη  συγχώνευση των Δήμων από 1034 σε 325,  έπαιξαν ουσιαστικό ρόλο στη χωρική οργάνωση των Δήμων της χώρας.    Η παρούσα εργασία εξετάζει τη χωρική διάσταση  του προγράμματος «Καλλικράτης»   για τη βάση της διοικητικής πυραμίδας, δηλ. τους α΄ βάθμιους ΟΤΑ, με δεδομένη τη στενή σχέση και αλληλεπίδραση των διοικητικών δομών με το χώρο και τη χωρική ανάπτυξη γενικότερα(Μπεριάτος,2012). Ειδικότερα εξετάζονται ζητήματα που προκύπτουν από τη συνένωση των πρώην Καποδιστριακών Δήμων (νυν ΔΕ) και τη δημιουργία των νέων  μεγαλύτερων Δήμων, των  Καλλικράτειων, και επηρεάζουν την πορεία εκπόνησης και εφαρμογής των τοπικών χωροταξικών σχεδίων, εκείνων που έγιναν σύμφωνα με τον προγενέστερο Ν.2508/97 (ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ) και των μελλοντικών σύμφωνα με τον ήδη ισχύοντα Ν.4269/14 (ΤΧΣ).

  

2.   Θεωρητικό πλαίσιο   

Τα συστήματα χωρικού σχεδιασμού στην Ευρώπη επηρεάζονται από το νομικό σύστημα κάθε χώρας. Την ίδια στιγμή, η εφαρμογή του σχεδιασμού εξαρτάται από το διοικητικό σύστημα της χώρας, αφού οι διαδικασίες και  οι επίσημες/ανεπίσημες σχέσεις μεταξύ των διοικητικών δομών, διαμορφώνουν και επηρεάζουν  κάθε εφαρμογή σχεδιασμού (Lalenis, 2007). 

Η αλληλεπίδραση  άλλωστε νομικών και διοικητικών δομών απασχολεί τους θεωρητικούς του σχεδιασμού για  περισσότερο από μια 20ετία. Οι Newman και Thornley (1996), κατά τη διάκριση μεταξύ των νομικών και των διοικητικών οικογενειών  βασίζουν την ανάλυσή τους στην ισόρροπη σχέση μεταξύ της κεντρικής διοίκησης και της τοπικής αυτοδιοίκησης. 

Ειδικότερα, η αποκέντρωση αρμοδιοτήτων και η μεταβίβαση εξουσιών και πόρων από το κεντρικό κράτος στα κατώτερα επίπεδα, τις τελευταίες δεκαετίες, αποτελούν  καίριας σημασίας χαρακτηριστικά των συστημάτων σχεδιασμού.   Τα δύο σημαντικότερα μοντέλα άσκησης τοπικής και περιφερειακής διοίκησης στην Ευρώπη διακρίνονται μεταξύ άλλων και με όρους χωρικής εφαρμογής τους (Ιωαννίδης,2014). 

Πιο συγκεκριμένα,  

οι βόρειες και κεντρικές χώρες της Ευρώπης όπου σημειώνονται  υψηλά επίπεδα οικονομικής ανάπτυξης, χαρακτηρίζονται από ισχυρή τοπική αυτοδιοίκηση με σημαντική ενίσχυση των αρμοδιοτήτων των Δήμων, οι οποίοι αποτελούν το πιο σημαντικό επίπεδο σχεδιασμού,  που πετυχαίνει την από κάτω προς τα πάνω (bottom-up) επικοινωνία, με το κεντρικό κράτος να παρέχει το γενικό πλαίσιο και τους απαραίτητους πόρους στα κατώτερα επίπεδα (τοπικά και περιφερειακά). 

Στον αντίποδα, οι νότιες χώρες της Ευρώπης αναπτύσσονται με το κεντρικό κράτος να εξακολουθεί να έχει  ρυθμιστικό ρόλο με αυστηρή από πάνω προς τα κάτω (top-down) ιεραρχία εξουσιών και  αρμοδιοτήτων, οι οποίες καθίστανται πολλές φορές συγκρουσιακές κι αναποτελεσματικές (Lalenis, 2002).

  

2.1. Διοικητικές  μεταρρυθμίσεις στην Ελλάδα:1997-σήμερα.   

Στη χώρα μας, την τελευταία 20ετία οι δύο σημαντικές διοικητικές μεταρρυθμίσεις, αυτή του Καποδίστρια(1997) και εν συνεχεία του Καλλικράτη(2010) στην α΄ Βάθμια Τοπική Αυτοδιοίκηση συνοδεύτηκαν από σημαντικές εδαφικές αναδιαρθρώσεις.  Το σχέδιο «Καποδίστριας» στηρίχθηκε στη μείωση του αριθμού των α΄ βάθμιων Ο.Τ.Α. (από 5755 σε 1034) και υποστηρίχθηκε από εξειδικευμένο στελεχιακό δυναμικό με κύριο στόχο τη δημιουργία συνθηκών αποτελεσματικότερης διαχείρισης των τοπικών υποθέσεων από τους δήμους για την επίτευξη της βιώσιμης ανάπτυξης. 

Ωστόσο, δεν θεσπίστηκε παραλλήλως μεταβίβαση διοικητικών αρμοδιοτήτων από την κεντρική κυβέρνηση προς τους α΄βάθμιους Ο.Τ.Α., γεγονός που αποδείχθηκε  βασικό μειονέκτημα της μεταρρύθμισης,  με αποτέλεσμα η  περιφερειακή πολιτική να εξακολουθεί  να σχεδιάζεται και να υλοποιείται από τα πάνω  προς τα κάτω (top-down)  (Ιωαννίδης, 2014).  

Το πρόγραμμα «Καλλικράτης» συνέχισε και ολοκλήρωσε τη συγχώνευση  των 1034 Δήμων και Κοινοτήτων της χώρας που ξεκίνησε ο Καποδίστριας, σε 325 «ισχυρούς» Δήμους και δημιούργησε παράλληλα 13 Περιφέρειες ως Ο.Τ.Α. β΄ βαθμού1 και  7 Αποκεντρωμένες Διοικήσεις2. Η συγκρότηση των νέων «ισχυρών» Δήμων σε πληθυσμιακά και χωρικά μεγαλύτερες γεωγραφικές μονάδες, επιδίωκε την ανάπτυξη ενός αποτελεσματικότερου διοικητικού συστήματος, που θα ικανοποιούσε κυρίως δύο στόχους: οι Δήμοι να αποτελέσουν  ισχυρές μονάδες τοπικής ανάπτυξης και ταυτόχρονα να εξελίσσονται σε αποτελεσματικούς διαχειριστές υπηρεσιών, ιδίως στην καθημερινή ζωή των πολιτών και στην ποιότητά τους. 

Η βασική καινοτομία του προγράμματος ήταν η μεταβίβαση σημαντικών αρμοδιοτήτων από την κεντρική διοίκηση προς τους ΟΤΑ Α΄ και Β΄ βαθμού, δημιουργώντας συνθήκες σχεδιασμού κι εφαρμογής περιφερειακής πολιτικής από κάτω προς τα πάνω(bottom-up).  

Με το πρόγραμμα «Καλλικράτης», οι Δήμοι απέκτησαν τη δυνατότητα να σχεδιάζουν και να διαμορφώνουν  τον αναπτυξιακό προγραμματισμό της εδαφικής περιοχής τους μέσα από τη μελέτη, διαχείριση και εκτέλεση προγραμμάτων οικιστικής και πολεοδομικής ανάπτυξης (άρθρο 94 παρ.7 Ν.3852/2010 και άρθρο 203 Ν.3463/2006), καθώς και να αναθέτουν, να παρακολουθούν και να επιβλέπουν μελέτες ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ (άρθρο 18 παρ.16 του ν.4071/12 – τροποποίηση νόμου «Καλλικράτης») και ήδη ΤΧΣ. 

Έτσι, ο σχεδιασμός του χώρου ανάγεται σε κύρια πολιτική δράση των Δήμων, οι οποίοι ενδιαφέρονται πιο ενεργά  για την ευημερία της περιοχής τους και συμμετέχουν στα ζητήματα που έχουν  άμεση επίπτωση στην κοινωνική και οικονομική ζωή και στην ποιότητα ζωής των κατοίκων τους.   Το βασικό μειονέκτημα της μεταρρύθμισης «Καλλικράτης» συνίσταται στο ότι η διαδικασία συγχώνευσης των Δήμων και Κοινοτήτων  περιορίσθηκε σε ασφυκτικά – για τέτοιο εγχείρημα - χρονικά όρια, και δεν έγινε κυρίως με χωροταξικά και διοικητικά κριτήρια. 

Το δεύτερο σημαντικό μειονέκτημα  είναι η αδυναμία διάθεσης πόρων από το κεντρικό κράτος στους Δήμους και η συνακόλουθη αδυναμία προσλήψεων καταρτισμένων στελεχών για την υλοποίηση της μεταρρύθμισης. Π.χ. Η υποχρέωση δημιουργίας  στις έδρες των Καλλικράτειων Δήμων των Υπηρεσιών Δόμησης, δεν έχει υλοποιηθεί έως σήμερα. Πρωτίστως όμως, η οικονομική κρίση αναχαίτισε την αποτελεσματικότητα της μεταρρύθμισης. 

2.2. Συνέργεια Διοικητικών και Χωρικών Μεταρρυθμίσεων  

Η συνέργεια διοικητικών και χωρικών δομών, που προβλέφθηκε στο σχέδιο «Καποδίστριας», δεν ακολουθήθηκε  στο πρόγραμμα «Καλλικράτης».  Συγκεκριμένα το σχέδιο «Καποδίστριας»3 προέβλεψε με τη θεσμοθέτησή του, την προσαρμογή των διατάξεων του Ν. 2508/1997 στη νέα διοικητική διαίρεση  της χώρας ώστε το Γενικό Πολεοδομικό Σχέδιο (ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ) να  αναφέρεται στην εδαφική  περιφέρεια του νέου καποδιστριακού δήμου. 

Αντίστοιχη πρόβλεψη δεν υπήρξε στο πρόγραμμα «Καλλικράτης», ώστε τα ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ να αναφέρονται στην εδαφική περιφέρεια του νέου καλλικράτειου δήμου, όπως αυτή προκύπτει από τις εδαφικές περιφέρειες των συννενούμενων καποδιστριακών O.T.A.    

Η έλλειψη αναφοράς στο πρόγραμμα «Καλλικράτης», της ρύθμισης των ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ επισημάνθηκε ευστόχως από τον ΣΕΠΟΧ4, με αποτέλεσμα, μια σειρά νόμων, σε συνέχεια του Ν.3852/10 (Καλλικράτης) να διευκρινίζει τη διαδικασία έγκρισης μόνο των εν εξελίξει μελετών ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ στα όρια των καποδιστριακών Δήμων (Ν.3889/10(άρθρο 30 παρ. 3), Ν.3937/10(άρθρο 31 παρ.1).5  

Τέσσερα χρόνια μετά την εφαρμογή του Ν.3852/10 (Καλλικράτης), ο νέος νόμος για το χωρικό σχεδιασμό, ο Ν. 4269/14(άρθρο 7 παρ. 2) δίνει τη δυνατότητα τα Τοπικά Χωρικά Σχέδια (ΤΧΣ σε αντικατάσταση των ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ) να καλύπτουν την έκταση μίας ή και περισσότερων ΔΕ ή και το σύνολο της έκτασης του οικείου Δήμου, χωρίς ωστόσο τον καθορισμό ορθολογικών και αντικειμενικών κριτηρίων, γενικών και ειδικών6 που να αιτιολογούν επαρκώς την δυνατότητα προκήρυξης  ΤΧΣ σε έκταση μίας ή και περισσοτέρων ΔΕ.   

Από τη θεσμοθέτηση του Ν.3852/10(Καλλικράτης) μέχρι τη θεσμοθέτηση του Ν. 4269/14(ΧΩΠΟΜΕ) ελάχιστες μελέτες ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ έχουν ανατεθεί, κι αφορούν τους Δήμους όπου η εδαφική περιφέρεια του καλλικράτειου Δήμου ταυτίζεται με του καποδιστριακού (ΔΕ) (π.χ. ΓΠΣ Βόρειας Κυνουρίας, ΓΠΣ Θάσου κ.α.) ή  τους Δήμους που προκήρυξαν μελέτες ΓΠΣ για το σύνολο της  έκτασης του καλλικράτειου Δήμου (π.χ. Δήμος Αλεξανδρούπολης, κ.α.), οι οποίες έως σήμερα δεν έχουν θεσμοθετηθεί.   

Σήμερα, ένα χρόνο μετά την εφαρμογή του Ν.4269/14(ΧΩΠΟΜΕ), καμία μελέτη ΤΧΣ δε μπορεί να προκηρυχθεί, λόγω έλλειψης τεχνικών προδιαγραφών, παρά το γεγονός ότι τόσο η νομοθεσία7 όσο και η νομολογία8 τονίζουν την αναγκαιότητα ολοκλήρωσης του χωρικού σχεδιασμού στο τοπικό επίπεδο.  

3. Αξιολόγηση της μεταρρύθμισης «Καλλικράτης» στο χωρικό επίπεδο των α΄ βάθμιων ΟΤΑ  

Στη μεταρρύθμιση «Καποδίστριας» ελάχιστοι Δήμοι ήταν αποτελεσματικοί, με οικονομική αυτάρκεια και δυνατότητα άντλησης ιδίων πόρων, διοικητική ικανότητα, καλά οργανωμένες υπηρεσίες και ανθρώπινο δυναμικό, οι δε υπηρεσιακές δυνατότητες των δήμων υπήρξαν περιορισμένες, με αποτέλεσμα να παρατηρείται μειωμένη ή μηδενική απορρόφηση των κονδυλίων του Γ΄ ΚΠΣ και του αναπτυξιακού προγράμματος Θησέας (αιτιολογική έκθεση Ν.3852/10, απόφαση ΣτΕ 35/2013, 13η σκέψη).   

Οι ανωτέρω επισημάνσεις που αφορούν την αδυναμία εφαρμογής του «Καποδίστρια»  δεν συνεκτιμήθηκαν στη μεταρρύθμιση «Καλλικράτης», ως όφειλε. Η επιδίωξη του Ν.3852/10 για την ανάπτυξη ισχυρών Δήμων με νέο ισχυρότερο διοικητικό σύστημα, ώστε οι Δήμοι να αποτελέσουν  ισχυρές μονάδες τοπικής ανάπτυξης και ταυτόχρονα να εξελίσσονται σε αποτελεσματικούς διαχειριστές υπηρεσιών, δεν υλοποιήθηκε έως σήμερα.   Τα ζητήματα που εξετάζονται στη συνέχεια και δυσχεραίνουν την υλοποίηση της μεταρρύθμισης «Καλλικράτης» αναφέρονται  στα χαρακτηριστικά των νέων διευρυμένων Δήμων, των Καλλικράτειων (Δ), μετά τη συνένωση των  Καποδιστριακών (νυν ΔΕ). 

Ειδικότερα  το κριτήριο του πληθυσμιακού μεγέθους9  των νέων Δήμων αποτελεί τον κρίσιμο δείκτη του ανορθολογισμού του προγράμματος που επηρεάζει ουσιαστικά τον αριθμό των ΔΕ ανά Δ, την  έκταση, τον αριθμό των οικισμών και την πορεία εκπόνησης κι εφαρμογής του τοπικού χωρικού σχεδιασμού, όπως αναλυτικά παρουσιάζονται στη συνέχεια: 

3.1. Ο φαινόμενος αυξημένος πληθυσμός των νέων Δήμων  δεν επηρεάζει  το χωρικό χαρακτήρα των νέων διευρημένων εδαφικών ενοτήτων, που παραμένει αγροτικός  

Σε επίπεδο χώρας, η  ενοποίηση των Καποδιστριακών Δήμων και Κοινοτήτων  ήταν λογικό να οδηγήσει σε πληθυσμιακά μεγαλύτερους νέους Δήμους. Οι νέοι Δήμοι, κατά κανόνα, με βάση τα πληθυσμιακά τους μεγέθη, δίνουν την πλασματική εικόνα αστικών περιοχών10 με πληθυσμό 10.001-50.000 κατοίκων σε ποσοστό 55% (179 Δήμοι), ενώ στο πρόγραμμα Καποδίστριας το αντίστοιχο ποσοστό (53%) είχαν οι Δήμοι-Κοινότητες με πληθυσμό 0-5.000 κατοίκους. Η πραγματικότητα όμως είναι διαφορετική διότι οι νέοι Δήμοι αποτελούν το άθροισμα οικισμών < 2000 ή 5000 κατοίκων με αγροτικό χαρακτήρα.  Ειδικότερα το  διάγραμμα 111, παρουσιάζει τον πραγματικό πληθυσμό των νέων Δήμων, αξιοποιώντας στοιχεία της απογραφής του 201112. 

3.2. Η κατανομή των ΔΕ ανά Δήμο ανά Περιφέρεια χαρακτηρίζεται ως ανισομερής  

Σε επίπεδο χώρας, η  συγχώνευση των 1034 Καποδιστριακών Δήμων και Κοινοτήτων σε 325 νέους διευρυμένους Δήμους, τους Καλλικράτειους(Δ) όπου οι Καποδιστρακοί Δήμοι αποτελούν πλέον Δημοτικές Ενότητες(ΔΕ) των Δ, οδήγησε σε ανισομερή κατανομή των ΔΕ ανά  Δήμο.                                                                

                                                                                     

Οι νέοι Δ πλέον αποτελούνται από 1ΔΕ έως και 15 ΔΕ, παρότι ο μέσος όρος δίνει 3ΔΕ ανά Δ. Ειδικότερα όπως φαίνεται στο  διάγραμμα 2 το μεγαλύτερο ποσοστό (79%- 256Δ) των Δήμων  της χώρας έχει 1-4 ΔΕ13 ενώ οι Δήμοι με 5-15 ΔΕ είναι 69 (21%). 

Σε περιφερειακό επίπεδο, η κατανομή των ΔΕ ανά Καλλικράτειο Δήμο(Δ) επίσης χαρακτηρίζεται ως ανισομερής,όπως  παρουσιάζεται στον Πίνακα 1.  

Ειδικότερα,  στις νησιωτικές Περιφέρειες η νέα οργανωτική δομή των Καλλικράτειων Δήμων(Δ) δημιούργησε πρόσθετα προβλήματα όπως  η επιλεκτική δημιουργία αυτοτελών περιφερειακών ενοτήτων σε μικρά νησιά14, με τη μηχανιστική και ταυτόχρονα επιλεκτική και αντιφατική εφαρμογή του κανόνα «ένας δήμος, ένα νησί», ενώ στην περίπτωση των μεγάλων νησιών με αναπτυξιακή δυναμική (π.χ. στην Περιφέρεια Νοτίου Αιγαίου η Ρόδος με 10ΔΕ, στην Περιφέρεια Βορείου Αιγαίου η Λέσβος με 13 Δ, στην Περιφέρεια Ιονίων Νήσων η Κέρκυρα με  15 ΔΕ) δημιουργήθηκαν προβλήματα δυσλειτουργίας λόγω συγκεντρωτισμού αλλά και πολυπλοκότητας του οργανωτικού συστήματος κάθε δήμου (Μπεριάτος, 2013).  

Στις ορεινές Περιφέρειες εμφανίζονται αντίστοιχα οργανωτικές διοικητικές δυσλειτουγίες, όπως π.χ. στην Περιφέρεια  Δυτικής Μακεδονίας, η οποία εμφανίζει άνιση κατανομή των ΔΕ ανά Δ (από 2ΔΕ έως 15ΔΕ). Το πρόβλημα είναι εντονότερο όταν  όμοροι Δήμοι της ίδιας Περιφρειακής Ενότητας (ΠΕ) έχουν πολύ διαφορετική κατανομή ΔΕ ανά Δ. π.χ. στην ΠΕ Γρεβενών ο Δήμος Γρεβενών έχει 13ΔΕ ενώ ο όμμορος Δήμος Δεσκάτης έχει 2 ΔΕ.   

Και μολονότι το Σύνταγμα (άρθρο 101 παρ. 4) τονίζει την υποχρέωση της πολιτείας να μεριμνά για τη βιώσιμη ανάπτυξη, ειδικότερα των νησιωτικών και ορεινών περιοχών της χώρας λόγω των ιδιαίτερων συνθηκών σ΄αυτές τις περιοχές, στην πραγματικότητα η νέα οργανωτική δομή των Καλλικράτειων Δήμων αποδεικνύεται εξαιρετικά δύσκαμπτη και με προβληματική χωρική συνοχή ( Λουκάκης,2012 αναφέρεται στο Μπεριάτος,2012). 

3.3. Η  διεύρυνση των Καλλικράτειων Δήμων χαρακτηρίζεται  από προβληματική χωρική συνοχή   

Σε επίπεδο χώρας, η ενοποίηση των Καποδιστριακών Δήμων και Κοινοτήτων εμφανίζει μεγάλες χωρικές διακυμάνσεις (από 2,4 τ.χιλ έως 1859 τ.χιλ.), στην εδαφική αναδιάρθρωση των νέων Δήμων, όπως παρουσιάζονται στον πίνακα 215 και δεν οδηγεί  σε ασφαλή αποτελέσματα ως προς το βέλτιστο χωρικό μέγεθος που πρέπει να έχει  ένας Δήμος, ενώ ο  μέσος όρος της έκτασης των 406 τ.χιλ  είναι αρκετά υψηλός και υπερβαίνει κατά πολύ το μέσο όρο της ΕΕ που είναι 49 τ.χιλ.(Μπεριάτος, 2012).

  

Αναλυτικά, το διάγραμμα 3 δείχνει ότι οι Δήμοι με έκταση μέχρι 50 τ.χιλ. και στα δύο προγράμματα (Καποδίστριας- Καλλικράτης) δεν εμφανίζουν ποσοστιαίες διαφοροποιήσεις (24% στο πρώτο και 21% στον Καλλικράτη)16.   

 

                                               

Διάγραμμα 3:Κατανομή Δήμων, ανά έκταση σε στρέμματα (Καποδιστριακοί-Καλλικράτειοι)  

Στο πρόγραμμα Καλλικράτης, οι Δήμοι με έκταση > 300 τ.χιλ (185 Δήμοι) , αποτελούν το μεγαλύτερο ποσοστό των Δήμων της χώρας (57%) , ενώ στο σχέδιο Καποδίστριας  το αντίστοιχο ποσοστό (57%) κάλυπταν οι Δήμοι-Κοινότητες με έκταση 50-200 τ.χιλ.  

Ειδικότερα οι Καλλικράτειοι Δήμοι με έκταση > 300 τ.χιλ (185 Δήμοι) , εμφανίζουν : 

α) τεράστιες εδαφικές διακυμάνσεις (από 300-1859 τ. χιλ),  

β) πληθυσμιακές διαφοροποιήσεις (μπορεί να ανήκουν στην κατηγορία των αστικών Δήμων, π.χ. Δήμος  Τρίπολης, ή των αγροτικών π.χ. Δήμος Πρεσπών)  

γ) διαφοροποιήσεις στις ειδικές κατηγορίες ρύθμισης του χώρου στις οποίες ανήκουν (νησιωτικές, ορεινές, παραλιακές, συνοριακές) π.χ. ο Δήμος Κομοτηνής είναι ταυτόχρονα αστικός, ορεινός, παραλιακός και συνοριακός, 

δ) μεγάλο αριθμό οικισμών. Το 63%, των διευρυμένων Δήμων (205) έχει μεγάλο αριθμό αγροτικών οικισμών (πάνω από 20 οικισμούς)  (KΕΔΚΕ-ΕΕΤΑΑ, 2010, σελ.15). 

Από τα προαναφερόμενα γίνεται φανερό ότι, οι νέοι Καλλικράτειοι Δήμοι που προέκυψαν από τη συνένωση μικρότερων Δήμων (νυν ΔΕ) εμφανίζουν στο εσωτερικό τους  ποικίλλα και διάφορα χωρικά, άρα και αναπτυξιακά χαρακτηριστικά, γεγονός που τους δυσκολεύει να προχωρήσουν στο σχεδιασμό βιώσιμης χωρικής ανάπτυξης για το σύνολο της νέας εδαφικής τους επικράτειας  μέσω των  τοπικών χωρικών σχεδίων.  

3.4. Η υλοποίηση ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ σε επίπεδο Καποδιστριακών και Καλλικράτειων Δήμων βρίσκεται σε πρωτόλειο στάδιο και χαρακτηρίζεται ως αποσπασματική κι αναποτελεσματική  

Ένα από τα βασικά ζητήματα των καποδιστριακών Δήμων ήταν η δραματική απουσία του τοπικού χωρικού σχεδιασμού για τη βιώσιμη χωρική ανάπτυξη της εδαφικής επικράτειας τους μέχρι και σήμερα, λόγω ελλειμμάτων πολιτικής σε επιτελικό και κυβερνητικό επίπεδο. 

Μάλιστα οι συνενώσεις σε νέους μεγαλύτερους Δήμους δυσχέραιναν την πορεία εκπόνησης και εφαρμογής των τοπικών χωροταξικών σχεδίων (ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ) λόγω αλλαγής κλίμακας της περιοχής μελέτης, δηλαδή του νέου ΟΤΑ.(Μπεριάτος, 2012)           

Από έρευνα που πραγματοποιήθηκε το 2014 (Βεζυριαννίδου, 2014, 2015) διαπιστώθηκε ότι, η πορεία υλοποίησης των ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ (εγκεκριμένων ή σε εξέλιξη) σε επίπεδο των ΔΕ (πρώην Καποδιστριακών Δήμων) της χώρας (910), ανά Περιφέρεια (πίνακας 3) πλην της Περιφέρειας Αττικής, καθ΄ όλη τη διάρκεια ισχύος του Ν.2508/97 (1997-6/2014) έχει φτάσει  μόλις στο 16% των Καποδιστριακών Δήμων (νυν ΔΕ). 

Ο πίνακας 3 και το διάγραμμα 4 παρουσιάζουν τον αριθμό των εγκεκριμένων μελετών ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ (138 μελέτες για 143 ΔΕ), των μελετών  ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ  που είναι σε εξέλιξη (285μελέτες που αφορούν το 31% των  ΔΕ της χώρας- πλην Π. Αττικής)  και των ΔΕ που έμειναν χωρίς σχεδιασμό - (53%- 481 ΔΕ της χώρας) (Βεζυριαννίδου 2014).  

Στην ίδια έρευνα διαπιστώθηκε ότι, δεν υπήρξε ουσιαστικός ελεγκτικός-συντονιστικός μηχανισμός σε επίπεδο χώρας με αποτέλεσμα  κάθε Αποκεντρωμένη Διοίκηση, κάθε Περιφέρεια και κάθε Δήμος, να ακολουθούν τον δικό τους ρυθμό και το δικό τους προγραμματισμό στην υλοποίηση του τοπικού χωρικού σχεδιασμού. Επίσης η ρύθμιση του χώρου εξετάζεται και υλοποιείται/θεσμοθετείται με διαφορετικό ρυθμό και χωρίς προγραμματισμό, ανά ειδική  κατηγορία χώρου (αστικές, ορεινές, νησιωτικές, παράκτιες, συνοριακές) σε όλη σχεδόν τη χώρα. (Βεζυριαννίδου 2014,2015).

Σήμερα, σε συνέχεια της έρευνας του 2014 επιχειρείται η αξιολόγηση της πορείας εκπόνησης κι εφαρμογής των ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ για τους νέους Δήμους μετά την εφαρμογή του «Καλλικράτη». 

Από τον πίνακα 3 και το διάγραμμα 5 διαπιστώνεται ότι  οι συνενώσεις των ΔΕ σε μεγαλύτερους Δ καθυστερούν την ολοκλήρωση των τοπικών χωρικών σχεδίων. Συγκεκριμένα η υλοποίηση των ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ  με το Ν.2508/97 που αφορά το 16% των Καποδιστριακών Δήμων (νυν ΔΕ) της χώρας -πλην της Περιφέρειας Αττικής κατά τα 4 χρόνια ισχύος του Ν.3852/10 για τους Καλλικράτειους Δήμους έφτασε μόλις στο  4%  των Δήμων της χώρας -πλην της Περιφέρειας Αττικής- δηλ. μόλις 11 Δ17 με 25 ΔΕ έχουν ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ,  δυνητικά θα ολοκληρωθούν μελέτες για το 14% Δ (36 ΔΕ  έχουν σε εξέλιξη  μελέτες ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ, ενώ το 82% των Δ της χώρας δεν έχει ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ σε επίπεδο Καλλικράτειου Δήμου(214 Δ).  Από την αξιολόγηση των ανωτέρω προκύπτει ότι ο χωρικός σχεδιασμός σε τοπικό επίπεδο που με το σχέδιο «Καποδίστριας» βρισκόταν ούτως ή άλλως σε  αρχικό στάδιο (16%), με το πρόγραμμα «Καλλικράτης»  καθυστερεί δραματικά (4%).  

Σήμερα, οι νέοι Δήμοι που προέκυψαν από τη συνένωση των πρώην Καποδιστριακών Δήμων(νυν ΔΕ) εμφανίζουν στο εσωτερικό τους διαφορετικά χωρικά, άρα και αναπτυξιακά χαρακτηριστικά και αδυνατούν να προχωρήσουν στο σχεδιασμό βιώσιμης χωρικής ανάπτυξης για το σύνολο της νέας εδαφικής τους επικράτειας μέσω των  τοπικών χωρικών σχεδίων. 

Το πρόβλημα αυτό επιτείνουν τόσο ο νέος νόμος Ν.4269/14, που δίνει τη δυνατότητα  για την υλοποίηση των ΤΧΣ και σε επίπεδο ΔΕ, χωρίς καθορισμό κριτηρίων, καθώς και τα Περιφερειακά Πλαίσια που δίνουν τη δυνατότητα δημιουργίας, πέρα των διοικητικών-χωρικών ενοτήτων, και νέων χωρικών ενοτήτων, των αναπτυξιακών, δημιουργώντας νέα επίπεδα δυσκολίας συνεύρεσης των ανωτέρων δομών.  

Οι νέοι Δήμοι οφείλουν να σχεδιάζουν και να προγραμματίζουν για τη βιώσιμη χωρική ανάπτυξη του συνόλου της εδαφικής περιφέρειας τους, κι όχι μερικώς για τμήματα αυτής, δηλ. ΔΕ τους, αν θέλουμε εν τέλει να προχωρήσει ο σχεδιασμός στο τοπικό επίπεδο. Διότι σε διαφορετική περίπτωση τίθεται το ερώτημα, πώς θα πετύχουμε τη μείωση των διαφορών μεταξύ των επιπέδων ανάπτυξης των διαφόρων περιοχών και τη μείωση της καθυστέρησης των πλέον μειονεκτικών περιοχών; (απόφαση ΣτΕ 35/2013, 14η σκέψη, άρ. 174 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ε.Ε.) αν οι μελέτες  ανατίθενται επιλεκτικά και χωρίς κριτήρια ανά ΔΕ, τόσο  σε Δήμους με μεγάλο αριθμό ΔΕ (π.χ. Δ Γρεβενών, Δ Λέσβου κ.α.), όσο και σε Δήμους με μικρό αριθμό ΔΕ αλλά με διαφορετικά αναπτυξιακά χαρακτηριστικά (π.χ. Δ Προσοτσάνης, Δ Ορεστιάδας κ.α.)  

4. Συμπεράσματα - Προτάσεις   

Η διοικητική αναδιάρθρωση της χώρας μέσω του προγράμματος «Καλλικράτης» επιδίωξε να επηρεάσει το χωρικό σχεδιασμό, παρέχοντας την ευκαιρία για την αλλαγή του περιεχομένου, της μορφής και του χαρακτήρα του, ώστε να αποκτήσει ένα ολοκληρωμένο, κατά την έννοια του Συντάγματος, περιεχόμενο (φυσικό, οικονομικό, κοινωνικό) και στη συνέχεια ο σχεδιασμός αυτός να συνδεθεί με την οργάνωση της τοπικής αυτοδιοίκησης.       

Στην πράξη όμως, η μεταρρύθμιση «Καλλικράτης», ναυάγησε διότι περιορίσθηκε μόνο στη λήψη νομοθετικών μέτρων και δεν συνοδεύτηκε από την απαραίτητη παροχή πόρων και τη δημιουργία μηχανισμών ελέγχου της αποτελεσματικότητας εφαρμογής τους.  

Η διαπίστωση από τους  Lalenis- Liogkas (2002) ότι  η μεταρρύθμιση «Καποδίστριας» αποδείχθηκε αναποτελεσματική, αδύναμη και καθόλου βιώσιμη για τη χωρική ανάπτυξη  της εδαφικής επικράτειας των καποδιστριακών Δήμων ισχύει απόλυτα και για τη μεταρρύθμιση «Καλλικράτης» η οποία εν τέλει δημιούργησε πολύ περισσότερα προβλήματα  από όσα επιχείρησε να αντιμετωπίσει, τουλάχιστον στο επίπεδο του τοπικού χωρικού σχεδιασμού, ως εργαλείου για τη βιώσιμη, αειφόρο ανάπτυξη.   

Από τα προαναφερόμενα προκύπτει ότι, είναι απαραίτητη η στενή συνεργασία των συναρμόδιων Υπουργείων δηλ. του  ΥΠΕΣΔΑ και του ΥΠΑΠΕΝ 18  για την αντιμετώπιση των προβλημάτων που ανακύπτουν  κατά το σχεδιασμό και την εφαρμογή των μεταρρυθμίσεων. 

Αναλυτικά:   

Tο ΥΠΕΣΔΑ οφείλει : 

-να επανεξετάσει τη μεταρρύθμιση Καλλικράτης στο επίπεδο  των Δήμων με πολλές ΔΕ, (από 5 και πάνω) και με μεγάλη εδαφική  επικράτεια, κυρίως των  ορεινών  και νησιωτικών, προκειμένου να άρει την αναντιστοιχία χωρικών και διοικητικών δομών και να βοηθήσει στη βιώσιμη χωρική ανάπτυξη της εδαφικής περιφέρειάς τους, μέσα από τη σταδιακή ολοκλήρωση των τοπικών χωρικών σχεδίων,  

-να επαναπροσδιορίσει την κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ κράτους και τοπικής αυτοδιοίκησης και εν συνεχεία  να την υποστηρίξει με κατάλληλους μηχανισμούς εφαρμογής, δηλ. μέσω αναβάθμισης της διοικητικής ικανότητας με την πρόσληψη εξειδικευμένου στελεχιακού δυναμικού και την καθιέρωση μηχανισμών παρακολούθησης κι αξιολόγησης της  αποτελεσματικότητας  της εφαρμογής των νέων δομών, -να ενθαρρύνει τα θεσμικά όργανα των Δήμων και των Περιφερειών να εφαρμόσουν Επιχειρησιακά Προγράμματα, σύμφωνα με τις προβλέψεις του Ν.3852/2010 και τις σχετικές Υπουργικές Αποφάσεις. 

Η ενεργοποίηση των δυνατοτήτων αυτών με την κατάλληλη στελέχωση και την διάθεση των αναγκαίων οικονομικών πόρων θα έχει θετικές επιδράσεις στην ενδογενή ανάπτυξη των περιφερειών. Η ενδογενής ανάπτυξη αποτελεί ενδεδειγμένο πρότυπο οικονομικής ανάπτυξης, σε περιφερειακό επίπεδο, ιδίως σε περιόδους κρίσης όπως η σημερινή,     

-να προσαρμόσει  τη λειτουργία των διοικητικών δομών του στα νέα δεδομένα της οικονομικής ύφεσης μέσα από απλές διαδικασίες, με σαφή κριτήρια τεκμηρίωσης και επιλογών,     

-να προωθήσει την ενίσχυση των συμμετοχικών διαδικασιών και τη συνεργασία όλων των θεσμικών και κοινωνικών εταίρων με σαφείς κανόνες που θα ενισχύουν τη διαφάνεια, την αξιοπιστία και τελικώς τη λογοδοσία των αρμόδιων αρχών. 

  

Το ΥΠΑΠΕΝ  οφείλει:    

-να καθορίσει προτεραιότητες στο πρόγραμμα δράσης των Περιφερειακών Πλαισίων για την ολοκλήρωση των τοπικών χωρικών σχεδίων σε επίπεδο Καλλικράτειων Δήμων (μέσα από μία ιεράρχηση - κατηγοριοποίηση της αναγκαιότητάς τους) καθορίζοντας παράλληλα ένα σαφές και «σφιχτό» χρονοδιάγραμμα υλοποίησης του σχεδιασμού (εντός πενταετίας). 

Π.χ. η Κομοτηνή ως έδρα της Περιφέρειας ΑΜΘ, αλλά και ως «πύλη» για τη χώρα, λόγω της διασύνδεσής με τη Βουλγαρία και την ευρωπαϊκή ενδοχώρα, οφείλει να ολοκληρώσει τον αναπτυξιακό σχεδιασμό και προγραμματισμό της για το σύνολο του Δήμου της19.        

Ειδικότερα για τους Δήμους που έχουν ολοκληρώσει ή έχουν σε εξέλιξη ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ για ΔΕ τους, κρίνεται αναγκαίο να συμπληρώσουν 

– ολοκληρώσουν το σχεδιασμό και για τις υπόλοιπες ΔΕ που δεν έχουν σχεδιασμό, με τις παλιές διαδικασίες και τους ελεγκτικούς μηχανισμούς20 (π.χ. ο Δήμος Καβάλας με 2ΔΕ όπου η ΔΕ Καβάλας έχει εγκεκριμένο ΓΠΣ/Ν.2508/97 οφείλει να προκηρύξει μελέτη και για τη ΔΕ Φιλίππων ώστε να ολοκληρώσει το χωρικό σχεδιασμό  για το σύνολο του Δήμου).                                                

- να επιδιώξει την πλήρη διασύνδεση του αναπτυξιακού-κοινωνικού  προγραμματισμού με  τον χωρικό σχεδιασμό, ιδίως την παρούσα χρονική περίοδο που «τρέχουν» παράλληλα το νέο ΕΣΠΑ (ΣΕΣ) και τα Περιφερειακά Πλαίσια (ΠΠ), με την πρόβλεψη ενός Δομικού Ολοκληρωμένου Σχεδίου (ΔΟΣ) που να περιέχει περιβαλλοντικά, χωροταξικά και κοινωνικο-οικονομικά στοιχεία, ενισχυμένες χρήσεις γης, κ.τ.λ. για την πραγματοποίηση του οποίου, πέρα από την πολιτική βούληση χρειάζεται μια νέα οργάνωση των αρμοδίων υπηρεσιών και κυρίως η απαιτούμενη τεχνογνωσία.( Χριστοφιλόπουλος, 2010)       

Συμπερασματικά, ενώ ο «Καλλικράτης», θεωρητικώς, παρείχε το πλαίσιο για την προώθηση της ουσιαστικής αποκέντρωσης, και την ευκαιρία για την αλλαγή του χαρακτήρα και του περιεχομένου του σχεδιασμού, στην πράξη απέτυχε στη συνέργεια  των διοικητικών με τις χωρικές δομές και τις διαδικασίες σχεδιασμού και χρηματοδότησης στην εδαφική περιφέρεια των Δήμων, άρα και στην προαγωγή της αειφόρου ανάπτυξης. 

ΥΠΟΣΗΜΕΙΩΣΕΙΣ

1   Με το πρόγραμμα Καλλικράτης έχουμε την αντικατάσταση των 54 νομαρχιών ως β΄ βάθμιους ΟΤΑ από τις 13 περιφέρειες που αποτελούν πλέον τους β΄βάθμιους ΟΤΑ με αιρετό περιφερειάρχη και συμβούλιο και αναλαμβάνουν μέρος  των αρμοδιοτήτων των νομαρχιακών αυτοδιοικήσεων. 

2   Με το πρόγραμμα Καλλικράτης εισάγεται ο θεσμός των Αποκεντρωμένων Διοικήσεων (7) που αντικαθιστούν τις 13 κρατικές Περιφέρειες. Σε αυτές μεταφέρθηκαν οι αρμοδιότητες των κρατικών Περιφερειών που από το Σύνταγμα επιβάλλεται να παραμένουν στο Κράτος. 

3 Το άρθρο 24 του ν. 2539/97 (Συγκρότηση Α΄ Βάθμιας Τοπικής αυτοδιοίκησης) αναφέρεται στην προσαρμογή των διατάξεων του ν. 2508/1997 στη διοικητική διαίρεση που ορίζει  το πρόγραμμα Καποδίστριας βάσει της εδαφικής αναδιάρθρωσης των νέων καποδιστριακών  δήμων, ώστε το Γενικό Πολεοδομικό Σχέδιο (Γ.Π.Σ.) να  αναφέρεται στηv εδαφική  περιφέρεια του νέου καποδιστριακού  δήμου. 

4  Ο ΣΕΠΟΧ  στο με αριθμ. πρωτ. 390/27-1-2010 έγγραφό του προς το ΥΠΕΚΑ επισημαίνει ότι η έλλειψη αναφοράς στο νέο νόμο «Καλλικράτης»  για τα ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ με ταυτόχρονη κατάργηση του ν.2539/97 (άρθρου 24) θα προκαλέσει την ακύρωση των περισσοτέρων εκ των 400 ως άνω σχεδίων, σηματοδοτώντας το μεγαλύτερο πλήγμα που έχει δεχτεί ο χωροταξικός και πολεοδομικός σχεδιασμός στη μεταπολιτευτική περίοδο και δημιουργώντας ταυτόχρονα αναξιοπιστία στην Ευρωπαϊκή Ένωση και ζήτημα επιστροφής πόρων. 

5  Ν.3889/10(άρθρο 30 παρ. 3) «α. Εκκρεμείς κατά την ημερομηνία δημοσίευσης του ν. 3852/2010 (ΦΕΚ 87 Α΄) διαδικασίες ανάθεσης και εκπόνησης μελετών έγκρισης ή αναθεώρησης Γενικών Πολεοδομικών Σχεδίων (ΓΠΣ) ή Σχεδίων Χωρικής και Οικιστικής Οργάνωσης Ανοικτής Πόλης (ΣΧΟΟΑΠ), επιτρέπεται να συνεχίζονται και εγκρίνονται με τις διατάξεις του ν. 2508/1997 (ΦΕΚ 124 Α΄) στα όρια των εδαφικών περιφερειών των δήμων για τους οποίους είχαν προκηρυχθεί οι σχετικές μελέτες, υπό την προϋπόθεση ότι η σχετική απόφαση ανάθεσης της εκπόνησής τους θα εκδοθεί μέχρι 31.12.2010».      Ν.3937/11(Άρθρο 31 παρ. 2) Η προθεσμία της παραγράφου 3α του άρθρου 30 του ν. 3889/2010 (ΦΕΚ 182 Α΄) παρατείνεται μέχρι 31.12.2011. Εντός της ίδιας προθεσμίας, σύμφωνα με τις διατάξεις του ν. 2508/1997, μπορεί να γίνει η ανάθεση εκπόνησης μελετών έγκρισης ή αναθεώρησης Γ.Π.Σ. ή και Σ.Χ.Ο.Ο.Α.Π., που έχουν ενταχθεί σε κοινοτικά προγράμματα χρηματοδότησης μέχρι 31.12.2010. 

6  Σύμφωνα με την αιτιολογική έκθεση του ν.3852/10 για τον καθορισμό των διοικητικών ορίων των νέων Δήμων χρησιμοποιήθηκαν 8 κατηγορίες γενικών κριτηρίων, ορθολογικών και αντικειμενικών, καθώς και ειδικών κριτηρίων για την εφαρμογή των παραπάνω. 

7  Ο  Ν.4178/13 θέτει την προθεσμία των επτά (7) ετών για την ολοκλήρωση του πολεοδομικού σχεδιασμού με την έγκριση ή αναθεώρηση των ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ , ενώ για τις νησιωτικές  περιοχές η προθεσμία μειώνεται στα πέντε (5) χρόνια από την έναρξη ισχύος του νόμου. Ανάλογη προθεσμία  δεν έχει καθορισθεί στο Ν.4269/14. 

8   Οι αποφάσεις 3920/2010, 387/2014 του ΣτΕ τονίζουν την αναγκαιότητα ολοκλήρωσης του χωρικού σχεδιασμού σε όλα τα επίπεδα της κάθετης διαστρωμάτωσης προκειμένου να είναι εφικτή η χωροθέτηση έργων και δραστηριοτήτων. 

9           Σύμφωνα με τον Γιάννη Ραγκούση που εισηγήθηκε το πρόγραμμα ως υπουργός Εσωτερικών, κριτήριο ήταν να μην υπάρχει δήμος με πληθυσμό κάτω των 25.000 κατοίκων στα πολεοδομικά συγκροτήματα Αθήνας και Θεσσαλονίκης ή 10.000 για την υπόλοιπη χώρα - εξαιρέσεις έγιναν μόνο για τις ορεινές περιοχές, όπου το πληθυσμιακό κατώτατο όριο τέθηκε στους 2.000 κατοίκους και στα νησιά, όπου προκρίθηκε η λογική «ένας δήμος ανά νησί» (πλην των δύο μεγάλων, Κρήτης και Εύβοιας ). 

10  Σύμφωνα με την Στατιστική Υπηρεσία , Αστική χαρακτηρίζεται κάθε Δημοτική ή Τοπική Κοινότητα της οποίας ο πολυπληθέστερος οικισμός έχει 2000 κατοίκους και άνω. 

11  Οι καλλικράτειοι Δήμοι(Δ) με πληθυσμό μέχρι 2.000 κατοίκους, είναι μόλις 26(8%), από τους οποίους οι 25 είναι νησιά και μόλις ένας ανήκει στην ηπειρωτική χώρα(Δήμος Πρεσπών) , ενώ οι Δήμοι με 2.000- 5.000 κατοίκους είναι μόλις 23(7%), από τους οποίους οι 18 είναι νησιά, ενώ οι υπόλοιποι 5 είναι ορεινοί Δήμοι (Δ Παρανεστίου, Δ Νεστορίου, Δ Ζαγορίου, Δ Αργιθέας, και  Δ Λίμνης Πλαστήρα). Οι  Δήμοι με πληθυσμό 5.00110.000 κατοίκους είναι μόλις 32 (10%), από τους οποίους οι 10 είναι νησιά και οι 22 είναι Δήμοι με ιστορικά χαρακτηριστικά. Οι Δήμοι με πληθυσμό 50.001-100.000 κατοίκους είναι 47 (14%), από τους οποίους οι 20 είναι πρωτεύουσες Περιφερειακών Ενοτήτων (πρώην Νομών), οι 21 ανήκουν στο ΠΣ Αθηνών και οι 6 στο ΠΣ Θεσσαλονίκης. Τέλος  από τους 18 Δήμους (6%) με πληθυσμό άνω των 100.000 κατοίκων οι 12 είναι πρωτεύουσες Περιφερειακών Ενοτήτων  και οι 6 ανήκουν στο ΠΣ Αθηνών. 

12  Ανάλογη κατηγοριοποίηση (σε 5 κατηγορίες) έγινε από την ΚΕΔΚΕ(2010) αξιοποιώντας τον πληθυσμό της  απογραφής  του 2001. Η παρούσα εργασία χρησιμοποιεί τον πληθυσμό της απογραφής του 2011, με αποτέλεσμα να προκύπτουν μικρές διαφοροποιήσεις από τη μελέτη της ΚΕΔΚΕ.   Ο Ιωαννίδης(2014)  παρουσιάζει ανάλογη συγκριτική κατηγοριοποίηση του πληθυσμού(σε 11 κατηγορίες)  

13 Οι Δήμοι με 1ΔΕ είναι 87(27%), εκ των οποίων οι 53 είναι νησιά (61%) και οι 34(39%) ανήκουν στην ηπειρωτική χώρα. Από αυτούς οι 36(41%) είναι Δήμοι της Περιφέρειας Αττικής, 26(30%) είναι Δήμοι της Περιφέρειας Νοτίου Αιγαίου, άλλοι 19(22%) είναι νησιά, και  6Δ (7%) ανήκουν στην ηπειρωτική χώρα, εκτός Αττικής.      Οι Δήμοι με 2ΔΕ είναι 64(20%), με 3ΔΕ είναι 62(19%), με 4ΔΕ είναι 41(13%)  

14  H Περιφέρεια Νοτίου Αιγαίου από τους δύο νομούς που είχε (Ν. Κυκλάδων και Ν. Δωδεκανήσου) με το ν.3852/10 έχει 13 Περιφερειακές Ενότητες(ΠΕ).   Επίσης επιλεκτικά κάποια νησιά με μία ΔΕ πριμοδοτούνται και  αποτελούν  ταυτόχρονα Δ και ΠΕ.   Τα νησιά όπου ΔΕ=Δ=ΠΕ έιναι η Θάσος, η Ιθάκη και η Μύκονος 

15  Ο Πίνακας 2 παρουσιάζει τους 20 Δήμους της χώρας με τη μικρότερη έκταση, οι οποίοι στο σύνολο τους βρίσκονται στο Πολεοδομικό Συγκρότημα (ΠΣ) της Αθήνας, εκτός από το Δήμο Καλαμαριάς, που ανήκει στο ΠΣ της Θεσσαλονίκης , και τους 20 Δήμους της χώρας με τη μεγαλύτερη έκταση.  

16 Οι Δήμοι με έκταση μέχρι 50 τ.χιλ. και στα δύο προγράμματα (Καποδίστριας- Καλλικράτης),  είναι νησιά, όπου ο Δήμος έχει 1ΔΕ  ή ανήκουν στο Πολεοδομικό Συγκρότημα της Αθήνας.  

17  Τα εγκεκριμένα ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ σε επίπεδο καλλικράτειου Δήμου ανά περιφέρεια είναι τα κάτωθι:   ΓΠΣ Δέλτα(3ΔΕ), ΓΠΣ Αριστοτέλη(3ΔΕ), ΓΠΣ Σιθωνίας (2ΔΕ), ΓΠΣ Αλπωπίας (2ΔΕ) για την Περιφέρεια Κεντρικής Μακεδονίας  ΓΠΣ Πρέβεζας (3ΔΕ) για την Περιφέρεια Ηπείρου, ΓΠΣ Σκύρου(1ΔΕ) για την Περιφέρεια Στερεάς Ελλάδας, ΓΠΣ Ικαρίας (3ΔΕ) για την Περιφέρεια Βορείου Αιγαίου, ΓΠΣ Λέρου (1ΔΕ) για την Περιφέρεια Νοτίου Αιγαίου, ΓΠΣ Ρεθύμνης (4ΔΕ), ΓΠΣ Αγ. Βασιλείου (2ΔΕ), ΓΠΣ Ανωγείων(1ΔΕ) για την Περιφέρεια Κρήτης. 

18  ΥΠΕΣΔΑ: Υπουργείο Εσωτερικών και Διοικητικής Ανασυγκρότησης,                 ΥΠΑΠΕΝ: Υπουργείο Παραγωγικής Ανασυγκρότησης , Περιβάλλοντος και Ενέργειας 

19  Η Κομοτηνή αποτελεί πρωτεύον εθνικό πόλο διαπεριφερειακής ακτινοβολίας και οικιστικό κέντρο 2ου επιπέδου και καθορίζεται ως αναπτυξιακό δίπολο με την Αλεξανδρούπολη. Παράλληλα αποτελείται από τρείς ευδιάκριτες αναπτυξιακές ζώνες –ορεινή-αστική (ΔΕ Κομοτηνής) , παραλιακή (ΔΕ Αιγείρου). 

20  Οι νέες μελέτες ΤΧΣ  κρίνεται σκόπιμο να αντιμετωπίζονται ως συνέχεια των ήδη εγκεκριμένων ΓΠΣ και να ελέγχονται με τις παλιές διατάξεις (ν.2508/97) και από τους παλιούς φορείς (Αποκεντρωμένη Διοίκηση) που ήδη γνωρίζουν τα δεδομένα της  περιοχής μελέτης. 

Βιβλιογραφία 

Ελληνόγλωσση 

• Βεζυριαννίδου Σ.(2014) «Αξιολόγηση της πολιτικής και της υλοποίησης του σχεδιασμού στο τοπικό επίπεδο μέσα από το εργαλείο των ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ του ν.2508/97» Πανεπιστήμιο Θεσσαλίας, ΤΜΧΠΠΑ, Διπλωματική Εργασία ΠΜΣ «Πολεοδομία-Χωροταξία». 
• Βεζυριαννίδου Σ.(2015) «Ο Τοπικός Χωρικός Σχεδιασμός στην Ελλάδα μέσα από την Εμπειρία των Γενικών Πολεοδομικών Σχεδίων( ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ) του ν.2508/97» στα πρακτικά του 13ου  Συνεδρίου της ΕRSA-GR-2015. 
• Ιωαννίδης Π.(2014) «Η Επίδραση των Θεσμικών Μεταρρυθμίσεων της Τοπικής Αυτοδιοίκησης στην οργάνωση και την ανάπτυξη του Οικονομικού χώρου: από τον «Καποδίστρια» στον «Καλλικράτη», Διδακτορική Διατριβή. 
• KΕΔΚΕ-ΕΕΤΑΑ (2010) « Από τον Καποδίστρια στον Καλλικράτη-Συγκριτικά στοιχεία και χάρτες», Αθήνα, Απρίλιος, 2010 
• Μπεριάτος Η.(2013) «Χωροταξικός σχεδιασμός και εδαφικές-διοικητικές δομές: Ζητήματα χωρικής διακυβέρνησης σε τοπική κλίμακα», στα Πρακτικά του 11 επιστημονικού συνεδρίου  2013 (ERSA-GR ) 
• Μπεριάτος Η.(2012),«Η Διοικητική Αναδιάρθρωση-Πρόγραμμα Καλλικράτης: Μια χωροταξική και γεωγραφική προσέγγιση» στα πρακτικά του 3ου  Πανελλήνιου  Συνεδρίου του ΤΜΧΠΠΑ Πανεπιστημίου Θεσσαλίας σελ.2-9 
• Ν.2508/97(ΦΕΚ 124/Α/1997) «Βιώσιμη Οικιστική Ανάπτυξη των πόλεων και οικισμών της χώρας και άλλες διατάξεις» 
• Ν.4269/14(ΦΕΚ142/Α/2014)«Χωροταξική & Πολεοδομική Μεταρρύθμιση-Βιώσιμη Ανάπτυξη » 
• Ν.3852/2010(ΦΕΚ 87/Α/2010) «Νέα Αρχιτεκτονική της Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης-Πρόγραμμα Καλλικράτης» 
• Χριστοφιλόπουλος Δ.(2010)«Ο Καλλικράτης και ο χωροταξικός σχεδιασμός», Ελευθεροτυπία, 22/4/10 

Ξενόγλωσση 

• Lalenis K. and Liogas V.(2002),“Reforming Local Administration in Greece towards  decentralization and effective management of space: the failure of good intentions”, in 6th Meeting of Mediterranean Social and Political Research: Territorial Governance in the Mediterranean: New Paradigms?20-24 March,2002, Florence 
• Lalenis K. (2007), “Typology of EU national governance and spatial planning systems” PLUREL WP2.2 Newman, P. and Thornley, A. (1996). , «Urban Planning in Europe: International Competition, National Systems αnd Planning Projects», London: Routledge. 

*Εισήγηση στο 4ο Πανελλήνιο συνέδριο Πολεοδομίας & Χωροταξίας στο Βόλο