Παρασκευή, 23 Μαρτίου 2018

Ίδια Έσοδα ή Επιχορηγήσεις στους ΟΤΑ;

#Ράλλης Γκέκας, Δρ. Οικονομικών ΤΑ

Τις δεκαετίες του ‘80 και του ΄90 υπήρξε μία πολύ μεγάλη συζήτηση στην Ελληνική Τοπική Αυτοδιοίκηση με βάση το δίλημμα: ίδια έσοδα ή επιχορηγήσεις; 
Σε ποιον δηλαδή από τους δύο χρηματοδοτικούς πόρους θα έπρεπε να στηριχθεί η οικονομία των ΟΤΑ. Η απάντηση τελικά, που δόθηκε, είναι «ελληνική». Διαφέρει αρκετά από την απάντηση που είχε δώσει η διεθνής Τοπική Αυτοδιοίκηση πολλές δεκαετίες πριν.
Ας προσπαθήσουμε να περιγράψουμε τα χαρακτηριστικά της «Ελληνικής» απάντησης:
  • Καταρχήν δεν ήταν ξεκάθαρη υπέρ της μιας ή της άλλης άποψης.
  • Εάν παρατηρήσουμε τις δηλώσεις των κυβερνήσεων, που πέρασαν μετά τη δεκαετία του ’80, θα διαπιστώσουμε ότι όλες ήταν υπέρ των ιδίων εσόδων της Τοπικής Αυτοδιοίκησης.
  • Αν όμως δούμε, στην πράξη, τη διάρθρωση των εσόδων της Τοπικής Αυτοδιοίκησης τότε εντοπίζουμε ότι τελικά κυριαρχούν οι επιχορηγήσεις.
  • Παρότι, σε μακροοικονομικό επίπεδο, οι επιχορηγήσεις καλύπτουν την πλειοψηφία των εσόδων της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, υπάρχουν ορισμένες ιδιαιτερότητες και αλλαγές που διαφοροποιούν την κατάσταση σε σχέση με τις δεκαετίες του ‘80 και του ‘90.
  • H αντιστοιχία επιχορηγήσεων – ιδίων εσόδων δεν είναι ίδια σε όλους τους δήμους. Θα μπορούσαμε, σε γενικές γραμμές, να κάνουμε μία ταξινόμηση και να πούμε ότι, κατά τεκμήριο, στους μικρούς δήμους υπάρχει μεγάλη εξάρτηση από τις κρατικές επιχορηγήσεις, ενώ αντίθετα, στους μεγάλους πληθυσμιακά δήμους τα ίδια έσοδα υπερισχύουν στη διάρθρωση των τοπικών τους εσόδων.
  • Ένα στοιχείο, που επίσης δεν πρέπει να παραλείπουμε, είναι ότι, κατά τη δεκαετία του ’80, το μοναδικό κριτήριο κατανομής των τακτικών επιχορηγήσεων ήταν το πληθυσμιακό. Οι δε ειδικές επιχορηγήσεις είχαν γιγαντωθεί τόσο πολύ που, σε ορισμένες οικονομικές χρήσεις, ξεπέρασαν τις τακτικές. Υπενθυμίζω ότι τα κριτήρια των ειδικών επιχορηγήσεων δεν ήταν ιδιαίτερα διαφανή. Τα προβλήματα αυτά αντιμετωπίστηκαν καταρχήν με το Ν. 1828/89.
Την περίοδο της κρίσης το δίλημμα επανήλθε στην Ελληνική αυτοδιοικητική πολιτική ατζέντα, με νέα χαρακτηριστικά. Ας προσπαθήσουμε να τα περιγράψουμε συνοπτικά:
  • Έχουν αυξηθεί οι δαπάνες των δήμων, κυρίως οι κοινωνικές, λόγω της κρίσης.
  • Έχουν μειωθεί πάνω από 60% οι κρατικές επιχορηγήσεις.
  • Οι Ελληνικοί δήμοι δεν έχουν την ευχέρεια, όπως για παράδειγμα οι Γερμανοί ομόλογοί τους, να δημιουργούν ελλείμματα. Το αντίθετο μάλιστα. Οι Ελληνικοί δήμοι, από την αρχή της κρίσης μέχρι σήμερα, καλούνται να προσφέρουν στον Κρατικό Προϋπολογισμό πλεονάσματα.
  • Η κρίση έχει εξαντλήσει τη φοροδοτική ικανότητα του ελληνικού λαού. Άρα «Ουκ αν λάβοις παρά του μη έχοντος»
Με βάση τα παραπάνω, στο δίλημμα αύξηση των δαπανών και αδυναμία άντλησης ιδίων εσόδων, λόγω της εξάντλησης των φοροδοτικών ικανοτήτων, ορισμένοι δήμαρχοι απαντάνε με το αίτημα για μεγαλύτερες κρατικές επιχορηγήσεις.
Η διάρθρωση των εσόδων των δήμων, με στοιχεία του 2016, περιγράφεται στο παρακάτω γράφημα.
Η διάρθρωση των εσόδων των δήμων
Πηγή: ΕΕΤΑΑ, 2017
Παρατηρούμε ότι οι επιχορηγήσεις καλύπτουν το 54,2% των συνολικών εσόδων των δήμων.

Προφανώς, και ανεξάρτητα από το αντικείμενο αυτού του άρθρου, το πρώτο ερώτημα που τίθεται, όχι μόνο σε περίοδο κρίσης, είναι το ύψος των εσόδων της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Το μέγεθος της «πίτας» επηρεάζει, σε ένα βαθμό και τη διάρθρωση της. Σε αυτό το άρθρο όμως, όπως τονίζεται και στον τίτλο του, θα επικεντρωθούμε στη διάρθρωση των εσόδων Τοπικής Αυτοδιοίκησης και στη σχέση επιχορηγήσεων και ιδίων εσόδων. Θα προσπαθήσουμε κυρίως να απαντήσουμε στο ερώτημα γιατί οι δήμοι θα πρέπει να στηρίζονται στα ίδια και κυρίως στα φορολογικά τους, έσοδα.
Η ισορροπία ανάμεσα στα ίδια έσοδα και τις επιχορηγήσεις
Η θεωρία της δημοσιονομικής αποκέντρωσης είναι ξεκάθαρη. Η ΤΑ πρέπει να στηρίζεται καταρχήν στα ίδια έσοδα της. Οι λόγοι είναι οι εξής:
Αυτονομία. Η πολύ μεγάλη συμμετοχή των επιχορηγήσεων στα έσοδα των ΟΤΑ δημιουργεί ουσιαστικά δεσμούς εξάρτησης από την κεντρική εξουσία & παράλληλα ακυρώνει, σε μεγάλο βαθμό, τα πλεονεκτήματα της αποκέντρωσης.
Τα ίδια φορολογικά έσοδα αυξάνουν την αυτονομία της ΤΑ. Η οικονομική εξάρτηση εμπεριέχει κινδύνους και για πολιτική εξάρτηση. Παράλληλα, με τους ίδιους πόρους, οι ψηφοφόροι είναι σε θέση να αποκαλύψουν, οι τοπικές δημόσιες υπηρεσίες τους, πού και πόσο επιθυμούν να δαπανήσουν. Η φορολογική αυτονομία έχει ιδιαίτερη σημασία σε χώρες όπου οι προτιμήσεις και οι τοπικές ιδιαιτερότητες ποικίλλουν μεταξύ δήμων, αισθητά. Η στήριξη της ΤΑ στα ίδια έσοδα της δεν παρέχει μόνο τη δυνατότητα χρηματοδότησης της ζήτησης, για Τοπικά Δημόσια Αγαθά και Υπηρεσίες, αλλά δημιουργεί και έναν αντικειμενικό μηχανισμό έκφρασης των τοπικά διαμορφωμένων προτιμήσεων.
Στον αντίποδα, οι επιχορηγήσεις δεν παρέχουν στους δήμους μεγαλύτερους βαθμούς ελευθερίας, ιδιαίτερα εάν είναι ειδικές.
Διαφάνεια – Υπευθυνότητα. Η στήριξη ενός ΟΤΑ σε ίδια έσοδα και η διαχείριση ιδίων πόρων έχει κοινωνικό, οικονομικό αλλά και πολιτικό κόστος. Για το λόγο αυτό, κάνει πολύ πιο προσεκτική την αιρετή τοπική ηγεσία, όχι μόνο στην επιβολή, εφαρμογή, διαχείριση τους, αλλά και στο ύψος και τη διάρθρωση των Τοπικών Δημόσιων Δαπανών.
Οι ίδιοι πόροι «προκαλούν» τις τοπικές εξουσίες να λογοδοτούν στους πολίτες τους. Οι ΟΤΑ που φορολογούν τους πολίτες τους, βρίσκονται υπό πίεση για να δικαιολογήσουν τις πηγές εσόδων τους και πώς και για ποιο σκοπό σκοπεύουν να δαπανήσουν τους χρηματοδοτικούς αυτούς πόρους. Εάν οι ψηφοφόροι αισθάνονται ότι οι παρεχόμενες υπηρεσίες δεν αντικατοπτρίζουν αυτό που πληρώνουν, θα το «εκδηλώσουν» στην εκλογική κάλπη.
Παράλληλα, οι πολίτες της περιοχής, όταν γνωρίζουν ότι κάθε αίτημα τους θα χρηματοδοτηθεί, τουλάχιστον κατά ένα ποσοστό, από τη δική τους «τσέπη», είναι πολύ «προσεκτικοί» και περισσότερο υπεύθυνοι στις διεκδικήσεις και τα αιτήματά τους. Η χρηματοδότηση από ίδια έσοδα παρέχει επίσης τη δυνατότητα συγκριτικών αξιολογήσεων εκ μέρους τόσο της πολιτείας, όσο κυρίως των πολιτών.
Υπάρχουν διεθνείς μελέτες που επιβεβαιώνουν ότι η δημοκρατική συμμετοχή τείνει να είναι ισχυρότερη, όταν οι δήμοι χρηματοδοτούνται από ίδιους πόρους και όχι με επιχορηγήσεις.
Κινητοποίηση – Μόχλευση πόρων. Η επιλογή της χρηματοδότησης της ΤΑ με ίδιους πόρους, μπορεί να στηρίξει τη συνολική κινητοποίηση πόρων σε μια χώρα. Οι ΟΤΑ έχουν τη γνώση και τη δυνατότητα να αξιοποιήσουν τοπικούς πόρους, οι οποίοι διαφορετικά δεν χρησιμοποιούνται ή παραβλέπονται από την κεντρική κυβέρνηση. Οι Φόροι Ακίνητης Περιουσίας ή τα τέλη, έχει αποδειχθεί, θεωρητικά και εμπειρικά, ότι θα μπορούσαν να διαχειριστούν αποτελεσματικότερα σε τοπικό επίπεδο. Επιπλέον, η εκχώρηση φορολογικών εσόδων στην ΤΑ, μπορεί να αποτελέσει μέσο βελτίωσης της φορολογικής προσπάθειας και δημιουργίας κινήτρων για περιορισμό της φοροδιαφυγής.
Βιώσιμη ανάπτυξη. Η απόκτηση και διαχείριση ιδίων πόρων αποτελεί περιοριστικό παράγοντα κατά τη διαμόρφωση του προϋπολογισμού, καθιστώντας, με αυτό τον τρόπο, τους ΟΤΑ υπεύθυνους για τη δημοσιονομική τους πολιτική. Οι επιχορηγήσεις αντιθέτως, καταστούν τον προϋπολογισμό περισσότερο επιρρεπή σε υπερβάσεις. Υπάρχουν σημαντικές ενδείξεις για τη σχέση αυτή, μεταξύ της αύξησης των επιχορηγήσεων και των δαπανών.
Πολιτικές επιρροές. Τα περισσότερα συστήματα κατανομής επιχορηγήσεων περιέχουν αμφιλεγόμενες διατάξεις. Πολλές φορές επηρεάζονται από πολιτικούς παράγοντες, όπως η πίεση των ομάδων ειδικών συμφερόντων, ή κομματικών συμφερόντων και συσχετισμών. Αν και τα φορολογικά συστήματα της ΤΑ είναι επίσης επιρρεπή σε στρεβλώσεις, που απορρέουν από την πίεση των ομάδων ειδικού ενδιαφέροντος, οι πιέσεις αυτές τείνουν να είναι μικρότερες από ότι στις επιχορηγήσεις.
Οικονομικός προγραμματισμός. Το ύψος των επιχορηγήσεων που λαμβάνει κάθε ΟΤΑ, αλλά και το συνολικό ετήσιο ύψος τους, καθορίζεται από παράγοντες, οι οποίοι δεν έχουν άμεση σχέση με τις ιδιαίτερες συνθήκες κάθε δήμου ξεχωριστά. Ο δραστικός περιορισμός των κρατικών επιχορηγήσεων, λόγω οικονομικής ύφεσης, δημοσιονομικών προβλημάτων ή απλά πολιτικών επιλογών, δημιουργεί πολλά προβλήματα στην οικονομική διαχείριση των ΟΤΑ. Αυτό συμβαίνει γιατί στα έξοδα τους κυριαρχούν οι ανελαστικές δαπάνες, οι οποίες πολύ μικρές πιθανότητες έχουν, τουλάχιστον βραχυχρόνια, να περιοριστούν. Αντίθετα, η χρηματοδότηση με ίδια έσοδα μπορεί να εγγυηθεί μία σχετικά συνεχή χρηματοδοτική ροή, με προβλέψιμες και περιορισμένες αποκλίσεις. Ο οικονομικός προγραμματισμός και προϋπολογισμός είναι ένα σημαντικό εργαλείο για την αποτελεσματική λειτουργία της ΤΑ. Υπάρχουν επιστημονικοί τρόποι ώστε τα ίδια έσοδα να προβλεφθούν. Αντίθετα, οι κρατικές επιχορηγήσεις, πολλές φορές είναι αποτέλεσμα πολιτικών ζυμώσεων και συσχετισμών και για το λόγο αυτό σε πολλές περιπτώσεις απρόβλεπτες.

Η θεσμική κατοχύρωση των παραπάνω θεωρητικών πλεονεκτημάτων, των ιδίων εσόδων έναντι των επιχορηγήσεων, διατυπώθηκε στο άρθρο 9 της Ευρωπαϊκής Χάρτας Τοπικής Αυτονομίας, στο οποίο αναφέρεται: «Στο πλαίσιο της εθνικής οικονομικής πολιτικής, οι ΟΤΑ δικαιούνται επαρκείς ίδιους πόρους τους οποίους μπορούν να διαθέτουν ελεύθερα κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους».
Η διεθνής πραγματικότητα

Η σύνθεση των εσόδων της ΤΑ
Πηγή: ΟΟΣΑ, 2016

Παρατηρούμε ότι αν και τα ίδια έσοδα, έχουν το θεωρητικό προβάδισμα, δεν αποτελούν τη μοναδική πηγή εσόδων της ΤΑ. Δεν υπάρχει τοπικό δημοσιονομικό σύστημα στον κόσμο, που να μην έχει ενταγμένες στο σχεδιασμό του επιχορηγήσεις προς τους δήμους και τις περιφέρειες. Ακόμα και στις δύο ακραίες τιμές του παραπάνω πίνακα, την Ισλανδία και την Ολλανδία, στις οποίες τα ίδια έσοδα και οι επιχορηγήσεις κυριαρχούν αντίστοιχα, διαπιστώνουμε ότι το σύστημα είναι μικτό. Το γεγονός αυτό παρατηρείται γιατί και οι επιχορηγήσεις έχουν το ρόλο τους και εξυπηρετούν σημαντικούς στόχους[1] όπως:
α) Ο περιορισμός των εισοδηματικών διαφορών,
β) Η αντιμετώπιση των προβλημάτων που προκύπτουν κατά την παραγωγή και παροχή των Τοπικών Δημόσιων Αγαθών (ΤΔΑ) από εξωτερικές οικονομίες ή επιβαρύνσεις και
γ) Η ενθάρρυνση της παροχής ορισμένων ΤΔΑ.
Στις ΤΑ των ομοσπονδιακών κρατών, τα ίδια έσοδα τους παρουσιάζουν μεγαλύτερα ποσοστά συμμετοχής, στα συνολικά έσοδα, από ότι στις χώρες με ενιαία συνταγματική οργάνωση. Στα ίδια έσοδα της παγκόσμιας Τοπικής Αυτοδιοίκησης κυριαρχούν τα φορολογικά έσοδα. Στα τοπικά φορολογικά συστήματα, σε όλους τους δήμους των κρατών-μελών του ΟΟΣΑ υπάρχει ο Φόρος Ακίνητης Περιουσίας. Στις αγγλόφωνες χώρες, ο Φόρος Ακίνητης Περιουσίας κυριαρχεί στα φορολογικά έσοδα της Τοπικής τους Αυτοδιοίκησης. Αντίθετα, στις Σκανδιναβικές χώρες και την Ελβετία, το μεγαλύτερο τοπικό φορολογικό έσοδο προέρχεται από το φόρο εισοδήματος, ενώ στους ΟΤΑ των ΗΠΑ, Καναδά και Γερμανίας, από τους φόρους κατανάλωσης.
Συμπεράσματα
Η σχετική μελέτη του ΟΟΣΑ κατέληξε στα εξής συμπεράσματα – παραινέσεις στα κράτη μέλη του:
  1. Αύξηση του μεριδίου των ιδίων πόρων
  2. Αντιστοίχιση του σωστού φόρου στον σωστό ΟΤΑ
  3. Μεταρρύθμιση του συστήματος επιχορηγήσεων
Για να μπορέσουμε να προσδιορίσουμε τις δυνατότητες εφαρμογής των πολιτικών αυτών στην Ελληνική αυτοδιοικητική πραγματικότητα, θα πρέπει να δούμε τους Ελληνικούς δήμους και περιφέρειες στο Διεθνές τους περιβάλλον.

Τα Φορολογικά Έσοδα της ΤΑ
 Πηγή: ΟΟΣΑ, 2017
Παρατηρούμε ότι η συμμετοχή των φορολογικών εσόδων της Ελληνικής Τοπικής Αυτοδιοίκησης, στα συνολικά της έσοδα, είναι περιορισμένη, σε σύγκριση με το μέσον όρο τόσο των κρατών-μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης όσο και του ΟΟΣΑ. Άρα η παραίνεση του ΟΟΣΑ, για αύξηση του μεριδίου των ιδίων εσόδων, αποκτά για την Ελληνική αυτοδιοικητική πραγματικότητα, μία ιδιαίτερη σημασία. Από αυτή την άποψη είναι πολύ σημαντική η εκφρασμένη στρατηγική θέση της Ελληνικής Τοπικής Αυτοδιοίκησης για δημοσιονομική αποκέντρωση. Είναι πολύ σημαντική επίσης η θέση της ΚΕΔΕ, που επιβεβαιώθηκε στο πρόσφατο συνέδριο της, ότι διεκδικεί μεταφορά φορολογικών πόρων, χωρίς πρόσθετη επιβάρυνση των δημοτών και με έναν ισχυρό αναδιανεμητικό μηχανισμό. Αυτή η θέση της ΚΕΔΕ, έχω την αίσθηση ότι, καλύπτει πλήρως τις προτάσεις του ΟΟΣΑ και απαντά σε όλους εκείνους που προσπαθούν, στις δύσκολες οικονομικές συνθήκες, να δώσουν βραχυπρόθεσμες λύσεις, αυξάνοντας το ποσοστό των επιχορηγήσεων στα συνολικά έσοδα της Τοπικής Αυτοδιοίκησης.
Για περισσότερα:

Ράλλης Γκέκας, 2012. Μπορούν να καταργηθούν οι κρατικές επιχορηγήσεις προς τους δήμους

OECD, 2017. Subnational Governments in Oecd Countries: Key Data 2017 Edition

OECD, 2016. Fiscal Federalism 2016: Making Decentralisation Work Taxes or grants: What revenue source for sub-central governments?


Πηγή : www.localit.gr

Δεν υπάρχουν σχόλια :

Δημοσίευση σχολίου