Παρασκευή, 31 Μαΐου 2019

Μοντέλα και βασικές μεταβλητές της μητροπολιτικής διακυβέρνησης

© Ana Yael Zareceansky
# Mariona Tomàs Farnés , το κείμενο δημοσιεύθηκε στο Barcelona Metropolis. Την μετάφραση επιμελήθηκε η Μαρία Βασιλάκη.

Η διακυβέρνηση των μητροπολιτικών περιοχών αποτελεί επαναλαμβανόμενο ζήτημα της πολιτικής ατζέντας. Δεν υπάρχει ενιαία φόρμουλα δεδομένου ότι κάθε πόλη έχει τις ιδιαιτερότητές της λόγω ιστορικών και πολιτικών λόγων. Η συζήτηση σχετικά με το μοντέλο που πρέπει να εφαρμοστεί είναι συχνά αμφισβητούμενη, εξ αιτίας ιδεολογιών, συμφερόντων και διαφορετικών τρόπων αντίληψης του μητροπολιτικού χώρου. Η μητροπολιτική διακυβέρνηση απαιτεί ένα κοινό όραμα μεταξύ όλων των ενδιαφερόμενων φορέων.

Σύμφωνα με την τελευταία έκθεση των Ηνωμένων Εθνών, το 55% του παγκόσμιου πληθυσμού ζει σήμερα σε αστικές περιοχές, ποσοστό που αναμένεται να φτάσει το 68% μέχρι το 2050. Στην Ευρώπη, ο αστικός πληθυσμός αντιπροσωπεύει το 75% του συνολικού πληθυσμού. 
Ως εκ τούτου, θέματα τόσο σημαντικά όσο η κοινωνική συνοχή ή η καταπολέμηση της κλιματικής αλλαγής έχουν γίνει προκλήσεις σε αστικό και μητροπολιτικό επίπεδο. Η έγκριση της ατζέντας 2030 και των Στόχων για την Αειφόρο Ανάπτυξη (2015), καθώς και η Παγκόσμια Αστική Ατζέντα και εκείνη που αφορά την ΕΕ (2016) υπογραμμίζουν τη σημασία των αστικών θεμάτων. Η διακυβέρνηση των μητροπολιτικών περιοχών και περιφερειών αποτελεί επαναλαμβανόμενο ζήτημα της πολιτικής ατζέντας. Πολυάριθμες εργασίες και ακαδημαϊκές μελέτες, όπως εκείνη των Heinelt και Kübler (2005) και η έκθεση των Ηνωμένων Πόλεων και Τοπικών Κυβερνήσεων (UCLG, 2016),υποστηρίζουν ότι υπάρχουν διαφορετικά μοντέλα διακυβέρνησης και δεν υπάρχει κοινή φόρμα για όλες ( κανένα one-size-fits-all).

Πράγματι, κάθε πόλη έχει τις ιδιαιτερότητες και τη μορφή της διακυβέρνησής της για ιστορικούς και πολιτικούς λόγους. Παρόλα αυτά μπορούμε να διακρίνουμε  τέσσερα βασικά μοντέλα μητροπολιτικής διακυβέρνησης, ανάλογα με τον βαθμό θεσμοθέτησής τους (ΟΟΣΑ, 2015 και Tomas, 2017), δηλαδή, ανάλογα με το είδος των θεσμικών ρυθμίσεων που έγιναν:

1. Στο ένα άκρο υπάρχουν μητροπολιτικές κυβερνήσεις ή δομές που δημιουργήθηκαν ειδικά για να αντιμετωπίσουν τις μητροπολιτικές προκλήσεις: ενός  επιπέδου - μετά τη συγχώνευση των δήμων ή με μια ονομασία ως «μητροπολιτική πόλη» (Τορόντο και Τόκιο) - ή δύο επιπέδων - διατήρηση των δήμων αλλά με μητροπολιτικό επίπεδο συντονισμού (Λυών, Μόντρεαλ και Πόρτλαντ).
2. Από την άλλη πλευρά, υπάρχουν λιγότερο θεσμοθετημένα μοντέλα που βασίζονται στην εθελοντική συνεργασία μεταξύ δήμων, είτε με συνένωση δήμων, είτε μέσω στρατηγικού σχεδιασμού (Πόζναν και Άμστερνταμ).
3. Με μεσαίο βαθμό θεσμοθέτησης υπάρχουν τομεακοί μητροπολιτικοί οργανισμοί - που διαχειρίζονται ή σχεδιάζουν μια ενιαία υπηρεσία όπως οι δημόσιες συγκοινωνίες, το περιβάλλον, η αστυνομία κλπ. (Βαλένθια, Μπιλμπάο και Νέα Υόρκη).
4. Τέλος, το μοντέλο του κάθετου συντονισμού, στο οποίο οι μητροπολιτικές πολιτικές δεν εκτελούνται από ένα συγκεκριμένο μητροπολιτικό όργανο, αλλά de facto από άλλα επίπεδα κυβέρνησης που υπάρχουν ήδη – όπως η περιφέρεια, ο νομός, η επαρχία, κλπ. (Μαδρίτη , Κοπεγχάγη και Βερολίνο).

Στην πράξη, τα μοντέλα της μητροπολιτικής διακυβέρνησης διαφέρουν ανάλογα με το είδος της συνεργασίας, τις πολιτικές συμμαχίες, τις σχέσεις μεταξύ των τομέων της κυβέρνησης και τη  διαμόρφωση των τοπικών δημόσιων και ιδιωτικών φορέων. Η ισορροπία αυτών των στοιχείων διαμορφώνει το μοντέλο διακυβέρνησης, το οποίο εξελίσσεται με την πάροδο του χρόνου. 
Υπάρχουν πολλά παραδείγματα πόλεων που έχουν ένα πρότυπο μητροπολιτικής διακυβέρνησης με διαφορετικό βαθμό θεσμοποίησης ανάλογα με το στάδιο της ανάπτυξης: π.χ. από τη μητροπολιτική διακυβέρνηση έως τις τομεακές υπηρεσίες, από ένα στρατηγικό σχέδιο έως τη συνεργασία μεταξύ δήμων κλπ. Ένα καλό παράδειγμα αυτής της εξέλιξης είναι η Βαρκελώνη: η κατάργηση του Μητροπολιτικού Οργανισμού της Βαρκελώνης οδήγησε στη δημιουργία αρκετών τομεακών υπηρεσιών, που συνυπήρχαν στο τελικό στάδιο με την άσκηση στρατηγικού σχεδιασμού, που ολοκληρώθηκε το 2010 με τη δημιουργία της Μητροπολιτικής Περιοχής της Βαρκελώνης. 

Όλα τα μοντέλα διακυβέρνησης θα πρέπει να καλύπτουν τέσσερις βασικές μεταβλητές: αρμοδιότητες, χρηματοδότηση, δημοκρατική εκπροσώπηση και συμμετοχή των πολιτών και πολυεπίπεδες (κάθετες και οριζόντιες) σχέσεις.

Στην Ευρώπη, διαπιστώνεται ότι στις περισσότερες μητροπολιτικές περιοχές υπάρχει θεσμικός κατακερματισμός  και επικρατούν πρότυπα με μέσο βαθμό θεσμοθέτησης. Οι ισχυρές μητροπολιτικές κυβερνήσεις και η εθελοντική συνένωση δήμων μειονεκτούν. Αυτή η τάση εμφανίζεται στις χώρες του ΟΟΣΑ, όπου το 51% των μητροπολιτικών περιοχών έχει κάποιο είδος μητροπολιτικού οργανισμού, αλλά χωρίς ικανότητα ρύθμισης και μόνο το 18% διαθέτει αρχές με δύναμη (ΟΟΣΑ, 2015). Παρόλα αυτά, τα τελευταία πέντε χρόνια, δημιουργήθηκαν στην Ευρώπη, με κρατική πρωτοβουλία νέες  μητροπολιτικές κυβερνήσεις με περιορισμένες αρμοδιότητες - για παράδειγμα στη Γαλλία, την Ιταλία, την Αγγλία, την Πορτογαλία και την Πολωνία. Αυτό δεν συμβαίνει στην Ισπανία, όπου η ικανότητα δημιουργίας μητροπολιτικών θεσμών εμπίπτει στην αρμοδιότητα των αυτόνομων κοινοτήτων. Στο πλαίσιο αυτό, η Βαρκελώνη είναι η μοναδική μητροπολιτική περιοχή που υπάρχει επισήμως.

Τέσσερις βασικές μεταβλητές
Σε κάθε περίπτωση, όλα τα μοντέλα διακυβέρνησης θα πρέπει να καλύπτουν τέσσερις βασικές μεταβλητές: αρμοδιότητες, χρηματοδότηση, δημοκρατική εκπροσώπηση και συμμετοχή των πολιτών και πολυεπίπεδες (κάθετες και οριζόντιες) σχέσεις. Κάθε μία από αυτές τις μεταβλητές αναλύεται εν συντομία παρακάτω.

Πρώτα απ' όλα, όπως υπογραμμίστηκε από τη Διακήρυξη του Μόντρεαλ για τις μητροπολιτικές περιοχές - που επικυρώθηκε τον Οκτώβριο του 2015 στο πλαίσιο της προετοιμασίας του Habitat III -, δεν υπάρχει πολιτική αναγνώριση των μητροπολιτικών περιοχών, οι οποίες δεν έχουν τις αναγκαίες αρμοδιότητες για να αντιμετωπίσουν τις  αστικές  προκλήσεις. Στην πραγματικότητα, στις περισσότερες περιπτώσεις, οι αρμοδιότητές τους συνδέονται με τις hard policies (σκληρές πολιτικές) (πολεοδομία, δημόσιες μεταφορές, υποδομές, περιβάλλον), ενώ δεν διαθέτουν αρμοδιότητες που σχετίζονται με τις soft policies (ελαφριές πολιτικές) (εκπαίδευση, υγεία, κοινωνικές υπηρεσίες, οικονομική ανάπτυξη). Επιπλέον, στις περισσότερες περιπτώσεις, οι αρμοδιότητες μοιράζονται με άλλα επίπεδα διακυβέρνησης (τοπικά, περιφερειακά ή κρατικά). Μια άλλη βασική μεταβλητή της μητροπολιτικής διακυβέρνησης είναι ο δεσμευτικός ή μη δεσμευτικός χαρακτήρας των αποφάσεων που λαμβάνονται. Για παράδειγμα, εάν οι δράσεις που εκπονούνται από ένα αστικό μητροπολιτικό σχέδιο είναι υποχρεωτικές ή όχι για τους δήμους. Χωρίς αυτόν τον αποκλειστικό και δεσμευτικό χαρακτήρα, είναι πολύ δύσκολο να παρέχουμε λύσεις σε μια μητροπολιτική κλίμακα.

Δεύτερον, η χρηματοδότηση καθορίζει σε μεγάλο βαθμό τον βαθμό αυτονομίας. Αυτό δεν ισχύει μόνο όσον αφορά τους υλικούς πόρους (το ποσό), αλλά και την πηγή αυτής της χρηματοδότησης (ίδια κεφάλαια ή με άλλους πόρους). Ένα από τα προβλήματα που αντιμετωπίζουν οι μητροπολιτικές περιοχές είναι η έλλειψη οικονομικών πόρων για την αντιμετώπιση των αστικών προκλήσεων. Υπάρχει μικρή δημοσιονομική αυτονομία, δεδομένου ότι οι περισσότεροι πόροι είναι μεταφορές από άλλα διοικητικά πλαίσια και είναι συχνά φορολογικού χαρακτήρα (για την παροχή συγκεκριμένης υπηρεσίας). Επιπλέον, λίγες μητροπολιτικές περιοχές διαθέτουν τα απαραίτητα φορολογικά μέσα για την ανάπτυξη πολιτικών ένταξης βασισμένων στη βιωσιμότητα και την αλληλεγγύη (όπως το tax-base sharing (φορολογική βάση) ή φορολογική αναδιανομή στη μητροπολιτική περιοχή) (Slack, 2017).

Τρίτον, υπάρχει το θέμα της δημοκρατικής εκπροσώπησης και της συμμετοχής των πολιτών. Οι πόλεις έχουν τρεις διαστάσεις: urbs (φυσικό περιβάλλον), polis (πολιτικά όργανα) και civitas (πολίτης) (Capel, 2007). Αυτές οι διαστάσεις είναι αποδυναμωμένες, καθώς συχνά δεν υπάρχουν αντιπροσωπευτικά όργανα  σε έναν  ευρύτερο χώρο από τον δήμο κατοικίας, σε μια μητροπολιτική περιοχή όπου ο κόσμος δημιουργεί  την καθημερινή του ζωή. 
Σε μερικές περιπτώσεις, οι μητροπολιτικές περιοχές έχουν εκλέξει άμεσα ή έμμεσα μητροπολιτικές κυβερνήσεις. Σε γενικές γραμμές, κυριαρχούν τα μοντέλα άμεσης επιλογής, όπου οι δήμαρχοι και οι σύμβουλοι αποτελούν μέρος της μητροπολιτικής δομής σαν πολιτικοί εκπρόσωποι του δήμου όπου έχουν εκλεγεί (όπως στη Βαρκελώνη, καθώς και στις μητροπολιτικές δομές της Ιταλίας, της Πορτογαλίας και της Γαλλίας). Στην Ευρώπη, τα παραδείγματα άμεσης εκλογής σε μητροπολιτική κλίμακα είναι περιορισμένα και έχουν διαφορετικά χαρακτηριστικά: σε ορισμένες περιπτώσεις οι δήμαρχοι εκλέγονται άμεσα (Μάντσεστερ και Λίβερπουλ), σε άλλες περιπτώσεις από κοινοβουλευτική συνέλευση (Στουτγάρδη) ή μερικές φορές και με τους δύο τρόπους (Λονδίνο και Αννόβερο). Οι μητροπολιτικές κυβερνήσεις δεν απολαμβάνουν υψηλότερη προσέλευση ψηφοφόρων, αλλά το ποσοστό είναι παρόμοιο με το ποσοστό συμμετοχής στις δημοτικές εκλογές, οι οποίες, σύμφωνα με το πλαίσιο (ειδικά στην Αγγλία), είναι πολύ χαμηλές (Tomàs, 2018).

Ο κύριος λόγος για τον οποίο δεν δημιουργούνται ισχυρές μητροπολιτικές κυβερνήσεις είναι η πολιτική αντίσταση που προκαλείται από αυτό το είδος παρέμβασης.

Τέλος, η τελευταία βασική μεταβλητή σχετίζεται με το πώς οι μητροπολιτικές περιοχές βρίσκονται σε ένα περιβάλλον πολυεπίπεδης διακυβέρνησης, όπου υπάρχουν κάθετες και οριζόντιες σχέσεις. 
Πράγματι, οι αστικοί οικισμοί έχουν καθιερωθεί ως πολιτικός παράγοντας που δημιουργεί τα δικά του διεθνή δίκτυα, όπως το Metropolis (Παγκόσμια Ομοσπονδία των Μεγάλων Μητροπόλεων, η UCLG (Πόλεις και Ενωμένες Τοπικές Κυβερνήσεις), οι Medcities (Δίκτυο των Πόλεων της Μεσογείου) και η EMA (Ευρωπαϊκές Μητροπολιτικές Αρχές ). 
Τα δίκτυα αυτά διευκολύνουν την ανταλλαγή εμπειριών και καλών πρακτικών που μπορούν να χρησιμεύσουν για την προώθηση πολιτικών σε άλλες πόλεις και για την προβολή των μητροπολιτικών ζητημάτων σε παγκόσμια κλίμακα. Στις οριζόντιες σχέσεις πρέπει επίσης να λαμβάνεται υπόψη ο τρόπος με τον οποίο οι τοπικές και οι μητροπολιτικές αρχές συνδέονται με τον ιδιωτικό τομέα. 
Για παράδειγμα, η ανάπτυξη τομέων όπως ο τουρισμός ή οι smart cities (έξυπνες πόλεις) δοκιμάζει τις  δυνατότητες της μητροπολιτικής διακυβέρνησης. Από την άποψη αυτή, και σε σχέση με το προηγούμενο σημείο, υπάρχουν δύο ερμηνείες των ευκαιριών του μητροπολιτικού πλαισίου για βελτίωση της δημοκρατίας. Σύμφωνα με τις απαισιόδοξες απόψεις, η μεγαλύτερη συμμετοχή του ιδιωτικού τομέα στην μητροπολιτική πολιτική μπορεί να οδηγήσει σε μειωμένη διαφάνεια και ανάληψη ευθύνης. Σύμφωνα με τις αισιόδοξες απόψεις το άνοιγμα στη διαδικασία λήψης αποφάσεων σε άλλους παράγοντες (δημόσιους και ιδιωτικούς) και η καθιέρωση συμμετοχικών μηχανισμών παρέχουν την ευκαιρία να εμπλακούν οι πολίτες και να βελτιωθεί η ποιότητα της δημοκρατίας. 

Εκτός από τις οριζόντιες σχέσεις (με άλλες πόλεις ή ενδιαφερόμενους φορείς), η διακυβέρνηση των μητροπολιτικών περιοχών επηρεάζεται από τις κάθετες σχέσεις, δηλαδή από τις σχέσεις με άλλα κυβερνητικά επίπεδα (περιφερειακά και εθνικά). 
Από αυτή την άποψη, είναι σημαντική η πολιτική και νομική εκτίμηση του δήμου ή της μητροπολιτικής περιοχής: 
αν πρόκειται για ένα σημαντικό επίπεδο διακυβέρνησης (με αρμοδιότητες και χρηματοδότηση), 
εάν διαδραματίζει εξέχοντα ρόλο στην πολιτική της χώρας (υψηλή συμμετοχή στις εκλογές ), κλπ. 

Για να κατανοήσουμε αυτές τις κάθετες σχέσεις, είναι σημαντικός ο ρόλος του συνοικισμού  στο πλαίσιο της περιφέρειας ή στη χώρα ανάλογα με την πολιτική δομή του περισσότερο ή λιγότερο αποκεντρωμένη. 
Στην πραγματικότητα, η δημιουργία μητροπολιτικών θεσμών με ισχυρές εξουσίες (νομική και φορολογική αυτονομία) και η δημοκρατική νομιμότητα (άμεση εκλογή των εκπροσώπων τους) δεν δημιουργούνται στο κενό, αλλά σε μια ήδη υπάρχουσα πολιτική δομή. 
Ο κύριος λόγος για τον οποίο δεν δημιουργούνται ισχυρές μητροπολιτικές κυβερνήσεις είναι η πολιτική αντίσταση που προκαλείται από αυτό το είδος παρέμβασης, τόσο από τους δήμους όσο και από άλλα κυβερνητικά επίπεδα που υπάρχουν ήδη, όπως οι επαρχίες, οι περιφέρειες ή η ίδια η κεντρική κυβέρνηση. Λίγες κυβερνήσεις τολμούν να δημιουργήσουν μητροπολιτικές αρχές που να συγκεντρώνουν το μεγαλύτερο μέρος του πληθυσμού της χώρας ή / και να είναι η πρωτεύουσά τους. Όταν συνέβη αυτό, τους δόθηκαν περιορισμένες αρμοδιότητες (διαχείρισης, υλοποίησης και σχεδιασμού) σε πολύ συγκεκριμένους τομείς (κυρίως μεταφορές, περιβάλλον, χωροταξία και οικονομική ανάπτυξη). Γι 'αυτό το λόγο, οι συνεργατικές στρατηγικές και με μορφή δικτύου εμφανίζονται συχνά ως η πιο εφικτή πολιτικά λύση.

Η επιτυχία ή η αποτυχία των διαφόρων μορφών διακυβέρνησης εξαρτάται από την προθυμία συνεργασίας και από την εξεύρεση ενός ελάχιστου κοινού σημείου αναφοράς  που εξυπηρετεί το δημόσιο συμφέρον.

Ένα κοινό όραμα

Συνοπτικά, η μητροπολιτική διακυβέρνηση περιλαμβάνει ένα ευρύ φάσμα μεταβλητών: 
την ένταξη του μητροπολιτικού πλαισίου στην πολιτική και διοικητική δομή της περιφέρειας  ή της χώρας, το ρόλο των δήμων και των πολιτικών ηγετών τους και η συνεργασία μεταξύ των διαφόρων φορέων της μητροπολιτικής περιοχής (αρχές, εταιρείες, πανεπιστήμια, πολίτες, σύλλογοι κ.λπ.). 
Η συζήτηση και η εφαρμογή μοντέλων  διακυβέρνησης είναι συχνά αμφιλεγόμενες, καθώς συγκρούονται με ιδεολογίες, συμφέροντα και διαφορετικούς τρόπους αντίληψης του μητροπολιτικού χώρου. 

Μητροπολιτική διακυβέρνηση είναι να μάθουμε πώς να δημιουργήσουμε ένα κοινό όραμα μεταξύ όλων των ενδιαφερόμενων φορέων. 
Συχνά, η επιτυχία ή η αποτυχία των διαφόρων μορφών διακυβέρνησης εξαρτάται από τη στάση  των μητροπολιτικών εκπροσώπων, την προθυμία συνεργασίας και την εξεύρεση ενός ελάχιστου κοινού παρονομαστή που να εξυπηρετεί το δημόσιο συμφέρον. Τελικά, για να αντιμετωπίσουμε τις αστικές προκλήσεις του  21ου  αιώνα είναι θεμελιώδους σημασίας τόσο η συνεργασία σε μητροπολιτικό επίπεδο όσο και η ύπαρξη των απαραίτητων θεσμικών, πολιτικών και χρηματοδοτικών μέσων. 

βιβλιογραφικές αναφορές



  • Capel, H. (2007). “El debate sobre la construcción de la ciudad y el llamado ‘Modelo Barcelona’”, Scripta Nova XI (233), 15 February 2007.


  • Heinelt, H.; Kübler, D. [eds.] (2005). Metropolitan Governance: Capacity, Democracy and the Dynamics of Place. London, Routledge.


  • OECD (2015). Governing the City. Paris, OECD Publishing.


  • Slack, E. (2017). “How Much Local Fiscal Autonomy Do Cities Have? A Comparison of Eight Cities Around the World”. IMFG Perspectives Paper, 19. Toronto, University of Toronto.


  • Tomàs, M. (2018). “Els governs metropolitans d’elecció directa. Reflexions per a l’Àrea Metropolitana de Barcelona”, Revista Papers, 61: 52-59.


  • Tomàs, M. (2017). “Explaining Metropolitan Governance. The Case of Spain”, Raumforschung und Raumordnung, 75 (3): 243-252.


  • UCLG (2016). GOLD IV Report: Co-creating the Urban Future. 2016 edition.


  • Δεν υπάρχουν σχόλια :

    Δημοσίευση σχολίου