Το σχέδιο νόμου για το επιτελικό κράτος

#Πάνος Μαΐστρος, δημοσιεύθηκε στο site Μεταρρύθμιση

Ο Παναγιώτης Μαΐστρος είναι πολιτικός μηχανικός, σύμβουλος αυτοδιοίκησης.

http://www.p-maistros.gr/

Παρακολουθώ με προσοχή τον δημόσιο διάλογο που αφορά το Σχέδιο Νόμου για το Επιτελικό Κράτος και όσα δημοσιεύονται από τη συζήτηση που γίνεται στη Βουλή, η οποία έχει τα παραδοσιακά πολιτικά χαρακτηριστικά που βασίζονται κυρίως σε ιδεολογικούς συμβολισμούς.

Έχοντας μελετήσει το περιεχόμενό του θα το προσεγγίσω κυρίως υπό την οπτική της διοικητικής επιστήμης και ειδικότερα του δημόσιου μάνατζμεντ (public management).

Οι βασικές επιλογές του Σχεδίου Νόμου βασίζονται σε προτάσεις που διατυπώνουν τα τελευταία χρόνια Διεθνείς και Ελληνικοί φορείς και εμπειρογνώμονες για τη βελτίωση της Δημόσιας Διοίκησης.

Ενδεικτικά, αναφέρω την Έκθεση «Επιθεώρηση της Κεντρικής Διοίκησης» (2011) του ΟΟΣΑ, που τον συμβουλεύονται πλέον όλα τα (έστω και διακηρυκτικά) φιλοευρωπαϊκά κόμματα, η οποία περιλαμβάνει τις ακόλουθες συστάσεις για την Ελληνική Δημόσια Διοίκηση:

–  Συγκρότηση Κέντρου Διακυβέρνησης (σελ. 33).

–  Στρατηγική διαχείριση του προϋπολογισμού και καθιέρωση προϋπολογισμού προγραμμάτων (σελ. 36).

–  Καλύτερη νομοθέτηση (σελ. 30 & 79).

–  Στρατηγική μονάδα σε κάθε υπουργείο με αρμοδιότητες σε θέματα στρατηγικού σχεδιασμού, ανθρώπινου δυναμικού, προϋπολογισμού, καλύτερης νομοθέτησης, διαχείρισης δεδομένων και ΤΠΕ, καθώς και ενδοϋπουργικός και διυπουργικός συντονισμός (σελ. 33).

–  Ηλεκτρονική διακυβέρνηση και διαλειτουργικότητα μεταξύ των υπουργείων (σελ. 30 & 34).

–  Διάκριση μεταξύ του πολιτικού επιπέδου και μιας τεχνικά ικανής και αντικειμενικής δημοσιοϋπαλληλίας (σελ. 37).

Εκτιμώ λοιπόν ότι με το Σχέδιο Νόμου:

ως «Κέντρο Διακυβέρνησης» συγκροτείται η Προεδρία της Κυβέρνησης (άρθρο 21), 

ως «Στρατηγική μονάδα σε κάθε υπουργείο» συγκροτείται η Υπηρεσία Συντονισμού σε κάθε υπουργείο (άρθρο 38),

η «καλή νομοθέτηση» ανατίθεται στη Γενική Γραμματεία Νομικών και Κοινοβουλευτικών Θεμάτων (άρθρο 25),

ο «διυπουργικός συντονισμός» επιδιώκεται μέσω των δύο Γενικών Γραμματειών Συντονισμού (άρθρο 26),

ο «ενδοϋπουργικός συντονισμός» σε υπηρεσιακό επίπεδο ανατίθεται στον Υπηρεσιακό Γραμματέα του υπουργείου (άρθρο 36), 

η διαδικασία επιλογής και ο ρόλος του οποίου επιχειρεί τη «διάκριση μεταξύ του πολιτικού επιπέδου και μιας τεχνικά ικανής και αντικειμενικής δημοσιοϋπαλληλίας», η «ηλεκτρονική διακυβέρνηση» και η παρακολούθηση του κυβερνητικού έργου οργανώνεται με το κυβερνητικό M.I.S.– “MAZI” (άρθρο 27)

και ο «στρατηγικός σχεδιασμός» και ο «προϋπολογισμός προγραμμάτων» ανατίθεται σε κεντρικό επίπεδο στο Υπουργικό Συμβούλιο, που έχει την αρμοδιότητα της έγκρισης των προσχεδίων δράσης των υπουργείων και του ενοποιημένου προσχεδίου δράσης της Κυβέρνησης, του νομοθετικού προγραμματισμού και του προγραμματισμού του ανθρώπινου δυναμικού, μαζί με το προσχέδιο προϋπολογισμού της Γενικής Κυβέρνησης (άρθρο 3).

Μετά ταύτα, αναρωτιέμαι γιατί το Σχέδιο Νόμου κατηγορείται ότι «οδηγεί σε υπερσυγκέντρωση εξουσιών και σε πρωθυπουργικό κρατικό σύστημα, το οποίο είναι ξένο με την κοινοβουλευτική δημοκρατία».

Κατά τη γνώμη μου, η επιχειρούμενη συγκρότηση προγραμματικής και διοικητικής πυραμίδας δεν επιχειρεί να μιμηθεί τον «δημοκρατικό συγκεντρωτισμό» που δίδασκε το Πανεπιστήμιο του Λομονόσοφ, αλλά προσπαθεί να υποκαταστήσει με την κουλτούρα προγραμματισμού των Βορειοευρωπαϊκών χωρών την ελληνική μέθοδο προγραμματισμού που είναι το «Βλέποντας και κάνοντας».

Επίσης, επιχειρεί να διατρήσει οριζόντια τα υπουργεία–“silos” ή φέουδα όπως τα ονομάζει σε πρόσφατο άρθρο του ο Σταύρος Λυγερός.[1]

Όσον αφορά την «ενός ανδρός Αρχή», αρκεί να υπενθυμίσω ότι το Σχέδιο Νόμου προβλέπει ότι το Υπουργικό Συμβούλιο λειτουργεί με κανόνες συλλογικού οργάνου, η γνώμη του Πρωθυπουργού «υπερισχύει στην περίπτωση ισοψηφίας!!! (άρθρο 4) και δεν του δίνει ούτε καν το δικαίωμα της αρνησικυρίας.

Το πρόβλημα βρίσκεται αλλού και το αναλύει στο ίδιο άρθρο του ο Σταύρος Λυγερός: «Μετά την κατάργηση το 1985 κάποιων εξουσιών του Προέδρου της Δημοκρατίας, το κοινοβουλευτικό πολίτευμα στην Ελλάδα έχει επί της ουσίας εξελιχθεί σε πρωθυπουργοκεντρικό. ….. Μείζον πρόβλημα είναι ότι η νομοθετική εξουσία έχει στην πράξη εκφυλισθεί σε θεραπαινίδα της εκτελεστικής. Σήμερα ο κάθε βουλευτής της συμπολίτευσης είναι περισσότερο υποψήφιος προς υπουργοποίηση παρά βουλευτής».

Επομένως αυτό που χρειάζεται δεν είναι να μειώσουμε τον ρόλο του Πρωθυπουργού που είναι στην κορυφή της εκτελεστικής εξουσίας, αλλά να ενισχύσουμε τη νομοθετική εξουσία (π.χ. με το ασυμβίβαστο υπουργού – βουλευτή, την ουσιαστικοποίηση της νομοθετικής λειτουργίας της Βουλής αντί της σημερινής επικυρωτικής λειτουργίας της) και να ενδυναμώσουμε τα θεσμικά αντίβαρα (Δικαστική εξουσία, Ανεξάρτητες Αρχές) και τους θεσμούς διαφάνειας, λογοδοσίας και συμμετοχής των πολιτών.

Επανερχόμενος στο Σχέδιο Νόμου θα ήθελα να σημειώσω και τα ακόλουθα:

Ο ρόλος που αναλαμβάνει η Γενική Γραμματεία Νομικών και Κονοβουλευτικών Θεμάτων (άρθρο 25) είναι σημαντικός και ιδίως το ότι χωρίς την υπογραφή του Γενικού Γραμματέα οι υπηρεσίες της Βουλής δεν παραλαμβάνουν νομοσχέδια ή υπουργικές τροπολογίες. Χρειάζεται όμως σοβαρή επιστημονική και διοικητική υποστήριξη αυτού του ρόλου, διότι αλλιώς κινδυνεύει να δημιουργηθεί συμφόρηση (bottleneck) που θα οδηγήσει στη χαλάρωση της διαδικασίας και τελικά στην ακύρωση του ρόλου της Γενικής Γραμματείας.

Οι αρμοδιότητες και οι λειτουργίες που ανατίθενται στις Γενικές Γραμματείες Συντονισμού (άρθρο 26) αποτελούν ένα συγκεντρωμένο τεράστιο έργο που κινδυνεύει να «ανευθυνοποιήσει» τα αρμόδια Υπουργεία, αντί να πετύχει το faire faire και τον συντονισμό τους. Ο ρόλος τους πρέπει να επικεντρωθεί στην εκπόνηση των στρατηγικών κατευθύνσεων, στην παρακολούθηση και τον συντονισμό του κυβερνητικού έργου και σε επιτελικό έργο.

Η πρόβλεψη των 340 θέσεων μόνιμων υπαλλήλων στην Προεδρία της Κυβέρνησης (άρθρο 29) αποτελεί θετική επιλογή που μπορεί να συμβάλλει στη δημιουργία θεσμικής μνήμης σε κεντρικό επιτελικό επίπεδο. Για το λόγο αυτό, πρέπει να καταβληθεί προσπάθεια ώστε η κατανομή τους στις οργανικές μονάδες και ο ρόλος που θα τους ανατεθεί (περιλαμβανομένης της τοποθέτησής τους σε θέσεις προϊσταμένων οργανικών μονάδων) να συμβάλει στον στόχο αυτόν.

Η ανάθεση στους Γενικούς Διευθυντές της αρμοδιότητας τελικής υπογραφής των ατομικών διοικητικών πράξεων είναι μια προσπάθεια μείωσης της πελατειακής διαμεσολάβησης και εάν δεν υπονομευθεί θα έχει μεταρρυθμιστική εμβέλεια ανάλογη με τα ΚΕΠ.

Ο θεσμός των Υπηρεσιακών Γραμματέων Υπουργείων (άρθρο 36) είναι ασφαλώς καλύτερος του θεσμού των Διοικητικών Γραμματέων του Ν.4369/2016, διότι επιλέγονται από Ανεξάρτητη Αρχή και όχι από τον Υπουργό.

Όσον αφορά τη διαδικασία επιλογής Τομεακών και Διοικητικών Γραμματέων που νομοθέτησε η προηγούμενη Κυβέρνηση προτιμώ να αντιγράψω ένα απόσπασμα από την Επιτελική Σύνοψη της Μελέτης του ΕΛΙΑΜΕΠ «Μεταρρυθμίσεις στη Δημόσια Διοίκηση στη διάρκεια της κρίσης» (2018), που συντόνισε η καθηγήτρια Καλλιόπη Σπανού :

«Η σύλληψη του καθεστώτος των Διοικητικών και Τομεακών Γραμματέων με θητεία ενέχει μια ασάφεια. Αποτελούν μέρος της πολιτικής ή της διοικητικής πυραμίδας;  Η θητεία νοείται ως εγγύηση ώστε το επιτελικό στέλεχος να ασκεί απερίσπαστο και με επαγγελματικά κριτήρια τα καθήκοντά του. Δεν εγγυάται όμως την από-πολιτικοποίηση και πολύ περισσότερο δεν αντιμετωπίζει το κρίσιμο ζήτημα της θεσμικής συνέχειας και μνήμης, αφού τα στελέχη αυτά αποχωρούν. (σελ. 76)…… Ίσως τελικά να ήταν προτιμότερη η αποδοχή επί της αρχής ότι θέσεις που βρίσκονται στη διεπαφή διοίκησης–πολιτικής, επισήμως ανάγονται στη διακριτική ευχέρεια της πολιτικής, με τήρηση ορισμένων προϋποθέσεων (ελάχιστων απαιτήσεων). Έτσι, οι πολιτικές επιλογές δεν θα χρειάζεται να γίνονται εμμέσως, υπό την κάλυψη τυπικών διαδικασιών οδηγώντας στη διάσταση μεταξύ τύπου και ουσίας, δηλ. στη συνήθη τάση υψηλού φορμαλισμού χωρίς ουσιαστικό αντίκρισμα. Η συγκεκριμένη μεταρρύθμιση θέτει περισσότερο από άλλες το ζήτημα της συμβατότητας με την ελληνική πολιτική κουλτούρα (σελ. 77)».

Η σύσταση της Εθνικής Αρχής Διαφάνειας αποτελεί μια θετική επιλογή που μπορεί να διασφαλίσει τον συντονισμό των ελεγκτικών μηχανισμών, εάν συνοδευτεί από ένα αποτελεσματικό Σχέδιο Μετάβασης που θα αξιοποιήσει την εμπειρία «διοίκησης αλλαγής».

Τι λείπει από το Σχέδιο Νόμου;

Τα Υπουργεία, κατά τη διαδικασία εκπόνησης των προσχεδίων δράσης, είναι απαραίτητο να ζητούν τις κατά τομέα πολιτικής προτάσεις των Περιφερειών της χώρας. Επίσης σε κάθε ετήσιο σχέδιο δράσης Υπουργείου και στο ενοποιημένο σχέδιο Κυβερνητικής πολιτικής πρέπει να περιλαμβάνεται ένα κεφάλαιο με την περιφερειοποίησή του, ώστε να αποτυπώνεται με σαφή τρόπο πώς διαφοροποιούνται οι ρυθμίσεις, τα μέτρα και τα προγράμματά τους στις νησιωτικές, τις ορεινές, τις αγροτικές, τις αστικές και τις μητροπολιτικές περιοχές.

Ποιο είναι το δυσκολότερο ζήτημα στην εφαρμογή του Σχεδίου Νόμου όσον αφορά τον συντονισμό του κυβερνητικού έργου; Η συγκρότηση αρμονικής μήτρας με τις τομεακές/κάθετες λειτουργίες των Γενικών Γραμματέων και τις οριζόντιες λειτουργίες των Υπηρεσιακών Γραμματέων.

Παράλληλα, είναι αναγκαίο να αναφέρω άλλες τρεις συστάσεις της Έκθεσης του ΟΟΣΑ που θα ήταν ιδιαίτερα σημαντικό να νομοθετηθούν, αλλά και να διασφαλιστεί η εφαρμογή τους:

–  Κάθε νέος νόμος ή πολιτική να περιλαμβάνει σχέδιο εφαρμογής,[2] με ενδιάμεσους στόχους και ποσοτικούς δείκτες βασισμένους στα πραγματικά δεδομένα που προκύπτουν από τη μέτρηση της αποτελεσματικότητας και σαφή προσδιορισμό των δρώντων που πρέπει να διαδραματίσουν κάποιο ρόλο στη διαδικασία υλοποίησης (σελ. 35).

–  Μεταρρύθμιση και ενίσχυση της ανώτερης δημοσιοϋπαλληλίας, δικτύωση των διευθυντών ανθρώπινου δυναμικού, δημιουργία μιας κεντρικής «εργοδοτικής» υπηρεσίας για στρατηγικά ζητήματα διοίκησης ανθρώπινου δυναμικού, εξασφάλιση του συντονισμού της με τις δημοσιονομικές υποχρεώσεις του Υπουργείου Οικονομικών και επιλογή του επικεφαλής της υπηρεσίας αυτής με μη πολιτικά κριτήρια (σελ. 134–135).

–  Στρατηγική συλλογής και διαχείρισης δεδομένων και εφαρμογή «συστήματος διαχείρισης της γνώσης» (σελ. 39).

Κλείνοντας, θα ήθελα να επισημάνω ότι το μεγάλο ερώτημά μου δεν αφορά το περιεχόμενο του Σχεδίου Νόμου, αλλά την εφαρμογή του μετά την ψήφισή του από τη Βουλή.

Στην ανάλογη προσπάθεια που κάναμε πριν από 33 χρόνια (Νόμος 1622/1986 – Μέρος Τέταρτο «Δημοκρατικός Προγραμματισμός» – άρθρα 70–74) είχαμε τη ρομαντική αφέλεια πως θα συμβάλλουμε στον συντονισμό της διαδικασίας του αναπτυξιακού προγραμματισμού, δηλαδή πως «θα τετραγωνίσουμε τον κύκλο».

Η μεγάλη διαφορά σήμερα είναι ότι η προσπάθεια ξεκινάει από τον Πρωθυπουργό που δημιουργεί ένα Κέντρο Διακυβέρνησης για τον ιεραρχικά ενοποιημένο προγραμματισμό και τον συντονισμό του κυβερνητικού έργου.

Το εγχείρημα θα κριθεί από τρεις παραμέτρους:

–  Εάν θα εκπονηθεί ένα Επιχειρησιακό Σχέδιο Εφαρμογής με πρότυπα, οδηγίες, on line επικοινωνία, διασφάλιση των υλικών και άυλων πόρων, κατάρτιση και συμβουλευτική υποστήριξη των στελεχών, σύστημα διοίκησης–παρακολούθησης–αξιολόγησης της εφαρμογής του Σχεδίου.

–  Εάν τα στελέχη των επιτελικών δομών και λειτουργιών σε υπουργικό και κεντρικό επίπεδο δείξουν επαγγελματισμό και αποτελεσματικότητα στο δημόσιο μάνατζμεντ και δεν βασιστούν στην ψευδαίσθηση του κρατικού imperium που δίνει ο Νόμος και

–  Εάν το εγχείρημα επικοινωνηθεί μέσω ορατών στους πολίτες αποτελεσμάτων, ώστε να αποκτηθεί «ο πιο πολύτιμος πόρος στη δημοκρατία μας που είναι η εμπιστοσύνη των πολιτών στους θεσμούς», όπως γράφει σε πρόσφατο άρθρο του ο αρμόδιος Υφυπουργός.[3]

Εφόσον δε το νομοθετούμενο Σύστημα Διακυβέρνησης πετύχει τον τεκμηριωμένο σχεδιασμό και την αποτελεσματική εφαρμογή των δημόσιων πολιτικών της Κυβέρνησης, οι πολίτες θα μπορούν να κρίνουν πολιτικά τη συμβολή της στην ανάπτυξη της χώρας και την κοινωνική συνοχή και στην ανέλιξη και την κοινωνική προστασία των ίδιων και των παιδιών τους.

Αλλιώς η Πολιτική θα ισχυρίζεται ότι θέλει, αλλά ότι η Διοίκηση δεν την αφήνει.

[1] Σ. Λυγερός (01.08.2019), Από τα υπουργεία-φέουδα στο πρωθυπουργείο: Το επιτελικό κράτος του Γεραπετρίτη, https://slpress.gr/politiki/

[2] Βλέπε και το άρθρο μου στο ΒΗΜΑ Τελικά ο Ροΐδης είχε δίκιο (21.04.2019), που αναδημοσιεύτηκε στο metarithmisi.gr

[3] Α. Σκέρτσος (03.08.2019), Το επιτελικό κράτος και το σύνδρομο της Στοκχόλμης, Εφημερίδα των Συντακτών.